高质量发展系列报告（二十九）｜2023.2.21

中信证券研究部

杨帆政策研究首席

分析师

S1010515100001

于翔

政策研究联席首席

分析师

S1010519110003

核心观点

国务院机构改革向来是资本市场的关注热点，改革开放以来 8次机构改革对我国经济社会发展都起到了深远的意义。临近两会本轮机构改革方案即将公布，参考历史经验预计文件将在两会开幕后一周公布。回溯 08/13/18 三次机构改革，机构改革都着力于解决当时的经济社会问题，并对一些产业发展起到了关键作用。二十大报告认为“党和国家机构改革全面完成”，预计本次或更聚焦于专业部门的精细调整，同时从二十大报告出发，预计科技与安全是改革关键词。

！历史：改革开放后国务院经历 8 次机构改革，早期注重精简提效，中后期关注质量。政府机构作为上层建筑需要不断适应经济基础进行有效的改革。改革开放以来共进行过 8 次国务院机构改革，整体部门数量呈现下降趋势，中期加强公共服务供给转变政府职能，后期部门数量相对稳定。

！节奏：程序上党委先在 2 月底定调，随后政府在 2 周后在两会上公布，3-4 天后人大批准通过，前后时间约 3 周。从线索看，机构改革半年前的党代会报告会讨论机构改革的原因和方向。从文件看，机构改革文件一般在2 月底党的历届二中全会通过。从公布时间看，文件会在两会的第 7 天左右由时任国务院秘书长向人大汇报，届时公众可通过媒体获悉机构改革的具体内容，人大一般会在 3-4 天后批准通过。前后时间跨度约 3 周。

！ 2008：大部制改革打破多头管理，新部委对对应的产业发展至关重要。经济发展仍处于快车道，但社会问题开始显现。本次机构改革呈现大部制改革特征，比如组建了工信部和交通运输部，两部门的成立对新兴产业发展、军工企业国企改革和基建投资起到了关键支持作用。此外国家还组建了国家能源局，打破多头管理，统筹规划下新能源产业自此踏上新征程。

！ 2013：建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。经济层面，我国经济增长开始放缓，但相比海外仍然较快。社会层面，总书记着力于反腐并化解社会矛盾。本次机构改革聚焦于构建人民满意的服务型政府，将一些部门职能合并以解决过去“九龙治水”的局面。

！ 2018：破立结合，兼顾大部制与细分职能，建立现代化政府治理体系。党的十九大报告提出社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2018 年机构改革较以往调整最多，涉及经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境等多方面政府部门职责调整，其中医保局和市场监督管理局的设立可以看作医改和反垄断监管的前奏。此外本次改革还落脚于党的机构改革，加强党的全面领导。

！过去机构改革卓有成效，预计本次或更聚焦于专业部门的精细化调整。历经 8 轮机构改革，政府机构在设置上已呈现整体性、系统性和协调性。二十大报告提到“新一轮党和国家机构改革全面完成”。2023 年国务院机构改革或是一种结构性改革，更加聚焦于专业部门的精细化调整。

从二十大报告出发，预计本次机构改革的关键词是科技与安全。参考历次国务院机构改革经验，二十大报告强调的重点问题或是 2023 年国务院机构改革的重要工作，结合词频变化看，安全、科技或是两大重点关键词，预计此次机构改革中相关管理部门职责或会进一步优化。科技方面，建议关注半导体、信创等高科技技术产业。安全方面，能源安全建议关注电力，粮食安全长短兼顾，产业链安全除已有政策以外料将强化安全监测。

风险因素：政策不及预期的风险；国务院机构改革不及预期的风险；科技创新政策支持力度不及预期的风险；粮食、能源、产业链安全风险。

机构改革历史悠久，重点关注二中全会和两会节奏. .. 5
改革开放后国务院经历八次机构改革，早期注重精简提效中后期关注质量. . 5
如何跟踪：党的二/三中全会通过，全国两会宣读审批，随后政府讨论宣布 ... 7
历次改革：从大部制改革到构建服务型现代化政府... .. 10
2008年：大部制改革打破多头管理，新部委对对应的产业发展至关重要 .. 10
2013年：建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府 .. 16
2018年：破立结合，兼顾大部制与细分职能，建立现代化政府治理体系 .. 22
2023年展望: 机构改革或围绕中国式现代化展开 . .. 33
调整形式：本次改革以结构性职能调整为主，大部门成立或合并概率较小.. .. 33
参考历次改革经验和二十大报告，预计今年机构改革将围绕科创、安全展开. .. 34
科创人才：关注半导体、信创等高科技技术产业，自主可控自立自强是方向. .. 35
安全保障：能源安全关注电力，粮食安全长短兼顾，产业链安全强化监测. .. 36
风险因素 ...... .. 37

插图目录

图 1：2018年国务院组成机构情况. .. 6
图 2：国务院下辖机构数量及组成情况变化. .. 6
图 3：2013《国务院关于机构设置的通知》的成文日期和发布日期. .... 9
图 4：中国城镇化率..... . 10
图 5：我国 GDP增速及各细项拉动情况. . 10
图 6：中国基尼系数.. . 11
图 7：我国社会文教支出比重及 GDP现价. .. 11
图 8：2008年机构改革整体概况. .. 12
图 9：能源局成立时间与风电光伏装机开始放量时间能对应 . 13
图 10：工信部成立后不久就推动培育发展战略性新兴产业 . 14
图 11：交通部门在上一轮基建投资上行期表现最佳. .. 15
图 12：中国人口结构... ... 15
图 13：全国单位 GDP 能耗 . . 15
图 14：上海二手房指数和房地产开发投资 . 16
图 15：土地出让金在地方财政收入占比逐年提升.. . 16
图 16：中国 GDP增速自 2008年后快速下滑. . 17
图 17：全球各大经济体 GDP增速. . 17
图 18：2013 年机构改革概况... .. 19
图 19：物流成本占 GDP 比重自 2013 年快速下降 . 20
图 20：2013 年交通运输部成立后高铁建设进入加速期. . 20
图 21：我国历年出生人数与出生率 . . 20
图 22：我国电价和煤价概况 . .. 21
图 23：光伏上网电价... .. 21
图 24：2018年城镇居民人均可支配收入为农村居民的近 3倍. . 22
图 25：2010-2018 年全国环境污染治理投资总额占 GDP 比重持续下降. . 22
图 26：国家医疗保障局和国家卫生健康委员会的改革内容. .. 24
图 27：自然资源部和生态环境部的改革内容. .. 27
图 28：农业农村部的改革内容. . 29
图 29：中国银行保险监督管理委员会的改革内容. . 30
图 30：党进一步强化在掌握意识形态工作方面的领导权. .. 31
图 31：三次大会关键词词频对比.. . 34

表格目录

表 1：历届党代会报告中关于次年机构改革的相关表述. 7
表 2：各届二中全会开会时间以及关于机构改革的表述. . 7
表 3：2013 和 2018 年人大会议的流程.. . 8
表 4：历届全国人大一次会议开会时间及宣布机构改革文件的时间点 .. 9
表 5：“五位一体”建设与 2018年政府机构改革的对应关系.. .23
表 6：国家卫生健康委员会、国家医疗保障局、国家药品监督管理局近年来改革成效...25
表 7：生态环境部、自然资源部近年来改革成效. .. 28
表 8：农业农村部近年来改革成效. .. 29
表 9：银保监会的改革内容.. .. 31
表 10：国家新闻出版署、国家电影局、中央网信办近年来改革成效. .. 32
表 11：历次党代会报告关于机构改革的表述 . 33
表 12：半导体、信创等相关产业支持政策近年来频出. .. 36

▍ 机构改革历史悠久，重点关注二中全会和两会节奏

改革开放后国务院经历八次机构改革，早期注重精简提效中后期关注质量

政府机构是国家治理体系的重要组成部分，是中国特色社会主义制度运行的载体和保障。作为上层建筑，政府机构需要不断适应经济基础的要求，进行有效的改革，从而促进经济发展、社会进步和人民生活改善。新中国成立 70 多年以来，中国根据不同时期的政治、经济、社会、科学技术发展水平等情况进行了多次政府机构改革，尤其是改革开放 40 多年来的八次政府机构改革，精简了政府机构，降低了行政成本，提高了政府行政效率，顺应了社会主义市场经济体制建设的需要，取得了显著的成就。

国务院直接由办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构和直属事业单位六部分组成，此外官网还会披露部委管理的国家局。从 2008 年以来国务院发布的《国务院关于机构设置的通知》文件来看，国务院直接组成结构相对稳定，由六部分组成：

1）国务院办公厅的职能是协助国务院领导同志处理国务院日常工作，级别为正部级。

2）国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能，包括各部（工信部）、各委员会（发改委）、中国人民银行和审计署，级别为正部级。

3）国务院直属特设机构仅有 1 家为国资委，级别为正部级。

4）国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能，例如国家统计局和国家医疗保障局，级别上有正部级也有副部级。

5）国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。

6）国务院直属事业单位是国务院直接领导的社会组织，不是国家行政机关，但国务院授权其中一些单位行使一定的行政职能，例如银保监会和证监会，其中除中国气象局是副部级外其他都是正部级。

此外，国务院官网还会披露由国家部委管理的国家局，其主要由国务院办公厅和组成部门管理，通常是副部级。

图 1：2018年国务院组成机构情况

资料来源：《中国行政体制改革 70年回顾与反思》（宋世明），中信证券研究部

改革开放以来国务院经历了 8 次机构改革，整体部门数上呈现下降趋势，中期为加强公共服务供给转变政府职能，国务院直属机构和事业单位数量有所增加，后期部门数量相对稳定，改革更多体现在具体细分职能的变化。自改革开放以来，我国自 1982 年起进行了 8 次国务院机构改革。国务院组成部门从 1982 年改革前的 52 个部门逐渐降低至2018 年 27 个部门的水平，为提高政府工作效率裁减撤销部门主要集中在 2003 年前的机构改革。2003 年后，随着经济在加入 WTO 得到高速发展，社会问题日益增多，尤其是生产安全、食品药品安全和其他社会治理问题，同时公共服务供给跟不上随经济发展快速增长的公共服务需求，国务院机构改革在精简增效的同时满足新的公共服务需求，重新整理归纳自身已有职能，设立了一批新的国务院直属机构和直属事业单位。后期在2013 和 2018 年更是将转变政府职能和推进治理体系和治理能力现代化放在更重要的位置，改革更多体现在具体细分职能的变化而非部门的相对数量变化上。

图 2：国务院下辖机构数量及组成情况变化

资料来源：中国政府网，中国机构编制网，中信证券研究部

如何跟踪：党的二/三中全会通过，全国两会宣读审批，随后政府讨论宣布

从线索看，全国党的代表大会作为开启中国 5 年政治周期的重要事件，次年发生的国务院机构改革的相关提法和线索均能党代会报告中找到。5 年一届的党的全国代表大会对于研究中国经济、政治和改革至关重要。通常党代会的报告会指明未来 5 年党和国家发展改革的具体方向，是我国在 5 年内发展的阶段性纲领文件。党代会在以 2 和 7 结尾的年份的 10 或 11 月召开，而机构改革一般发生在次年 3 月的两会。从十六大以来的历届党代会报告内容来看，一般会论述需要机构改革的原因和方向，具体内容当时或仍没结果因此不会提及。同时在党代会和次年两会间的半年内也会出现一些新闻和人民日报的文章讨论未来两会通过的机构改革文件中的大致方向。

表 1：历届党代会报告中关于次年机构改革的相关表述

年份	日期	党代会	报告中和机构改革相关的表述
2002	2002/11/8	十六大	按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。
2007	2007/10/15	十七大	加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。
2012	2012/11/8	十八大	要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。
2017	2017/10/18	十九大	统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。
2022	2022/10/16	二十大	转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。深化事业单位改革。

资料来源：共产党员网，中信证券研究部

从相关文件看，1993 年起政府机构改革相关文件最早由党的历届二中全会审议通过，2018 年情况特殊下将三中全会前移但也在两会前审阅通过了机构改革相关文件。机构改革对应的官方文件名字第一次出现在公众视野一般是在党的历届二中全会，历届相关文件名字和数量会有所变化。此时文件内容已经成形并在党和国家机构中征求意见但尚未公开。通常来说，每 5 年的党代会选出的中央委员会在未来 5 年内开展 7 次会议，第几次会议就被称为几中全会。7 次会议时间和内容相对固定，举例来说一中全会发生在两会后不久聚焦人事，三中全会自定调改革开放的十一届三中全会以来通常关注经济，五中全会一般发布五年规划，而二中全会自 1993 年起连续 5 届都在 2 月底举行并讨论了机构改革。2018 年情况较为特殊，十九届二中全会前移至 1 月中旬用于讨论修宪问题，而关于机构改革的讨论放在了十九届三中全会，但开会时间与过去 5 届二中全会的时间一致。

表 2：各届二中全会开会时间以及关于机构改革的表述

	届数	二中全会开会时间	机构改革相关文件	官方通稿表述
1993年	十四	3月5日至7日	《关于党政机构改革的方案》	机构改革应以适应社会主义市场经济发展的要求为目标，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。这项改革，直接关系着经济发展和社会稳定，要切实加强领导，统筹规划，精心组织，分步实施。
1998年	十五	2月25日至26日	《国务院机构改革方案》	必须坚定不移、积极稳妥地搞好政府机构改革。通过改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，建
届数	二中全会开会时间		机构改革相关文件	官方通稿表述
				立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。进一步转变政府职能，改进管理方式，改进工作作风，提高行
		2003年十六2月24日至26日	《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》	政效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务。加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，着眼于推动
		2008年十七2月25日至27日	《关于深化行政管理体制改革的意见》《国务院机构改革方案》	科学发展、保障和改善民生，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐。贯彻精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度
		2013年十八2月26日至28日	《国务院机构改革和职能转变方案》	机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，对减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等作出重大部署。
2018年	十九（三中）	2月26日至28日	《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》	要以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。

资料来源：中国政府网，中国机构编制网，中信证券研究部

从公布时间看，二中全会审阅通过文件后约 1 周召开全国两会，文件会交由时任政府国务委员兼国务院秘书长在两会期间（第 7 天左右）向人大汇报，届时公众将通过官媒知晓具体的改革内容，人大会在 3-4 天后审批。党代会后新一年的两会近几次都于 3月 5 日开幕，其中全国人大一次会议的持续时间为 2 周左右，是普通年份开会时间的 2倍。程序上国务院将接受 2 月底二中全会上提出的“国务院将方案提交十二届全国人大一次会议审议”的建议，由时任国务院总理提请，委任时任国务委员兼国务院秘书长向人大汇报机构改革相关文件的说明。从过往三届的经验来看该环节一般发生在两会开幕后的第 6-8 天，此时文件的具体内容将由官媒向公众宣布，人大一般会在 3 天左右后给出通过与否的决定，近几届均是通过且新闻内容与后续正式文件内容基本一致。

表 3：2013 和 2018 年人大会议的流程

天数	2013	2018
第一单元 3-4天	听取和审议时任国务院总理温家宝关于政府工作的报告	审议政府工作报告
	听取和审议时任国务院总理温家宝关于政府工作的报告	审查2017年国民经济和社会发展计划执行情况与 2018年国民经济和社会发展计划草案的报告
	审查和批准2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案的报告	审查 2017年中央和地方预算执行情况与2018 年中央和地方预算草案的报告
		审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《中华人民共和国宪法修正案（草案)》的议案
	审查和批准 2012年中央和地方预算执行情况与 2013年中央和地方预算草案的报告	审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《中华人民共和国监察法（草案)》的议案
第二单元	报告 3-4天法院工作的报告	听取和审议时任全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国关于全国人民代表大会常务委员会工作的	审议全国人民代表大会常务委员会工作报告
		听取和审议最高人民法院院长王胜俊关于最高人民	审议最高人民法院工作报告
		听取和审议最高人民检察院检察长曹建明关于最高人民检察院工作的报告	审议最高人民检察院工作报告
	天数	2013	2018
		听取和审议国务院机构改革和职能转变方案	审议国务院机构改革方案
第三单元	4天	选举和决定任命国家机构组成人员	选举和决定任命国家机构组成人员
第四单元	1天	审议大会的各项决议草案，提请大会表决，举行闭幕式	审议大会的各项决议草案，提请大会表决，举行闭幕式

资料来源：中国人大网，中信证券研究部

表 4：历届全国人大一次会议开会时间及宣布机构改革文件的时间点

	全国人大届数	开会时间	宣读机构改革文件时间	开会第几天
2003年	十届一次会议	2003年3月5日至18日	2003年3月6日	2
2008年	十一届一次会议	2008年3月5日至3月18日	2008年3月11日	7
2013年	十二届一次会议	2013年3月2日-17日	2013年3月10日	9
2018年	十三届一次会议	2018年3月5日至3月20日	2008年3月13日	9

资料来源：Wind，中信证券研究部

从最后落地看，国务院在两会结束后一天会开启新一届政府第一次常务会议对机构改革的具体工作部署进行讨论，在会议结束后 1 天成政府官方公文，3-4 天正式发布。机构改革文件通过全国人大的审议通过后，全国两会所选举出的新一届领导班子会在两会结束后的第一天开启新一届政府的第一次常务会议，会议一般对此前两会上发布的《政府工作报告》和通过的决议进行任务拆解和明确责任，机构改革也会在其中，部分年份例如 2003 年和 2018 年在会议中提出要在当年 6 月前完成机构改革。国常会一般当天就会有通稿发出，从近两届的情况看随后 2-4天会有正式的国务院公文发布，近 5届该类文件名字均为《国务院关于机构设置的通知》。

图 3：2013《国务院关于机构设置的通知》的成文日期和发布日期

资料来源：中国政府网，中信证券研究部

总结来说，机构改革发生在党代会后半年，具体线索在党代会报告中有所体现，具体机构改革的文件会在 2 月下旬召开的二中全会审议通过并建议国务院在历届人大第一次会议期间宣读并提交人大审议。近年历届人大一次会议大多均在 3 月 5 日召开，每届会议时长约 2 周，文件宣读时间通常在会议开启后的第 8 天，届时公众将通过官媒获悉机构改革文件中的具体内容，两会结束后国务院召开新政府第一次常务会议讨论通过，在两会结束一周后国务院形成正式公文发布。具体改革工作可能要求在当年 6 月前完成。

历次改革：从大部制改革到构建服务型现代化政府

2008 年：大部制改革打破多头管理，新部委对对应的产业发展至关重要

经济发展仍处于快车道，虽有金融危机冲击但积极的财政政策迅速帮助经济走出低迷。21世纪第一个十年我国正处于城镇化叠加工业化的加速期，国内经济在经历 98年的通缩并在 2002 年加入 WTO 后，全球的外需市场快速拉动国内经济连续数年保持 10%以上的高增长。虽然 2008 年全球金融危机对我国经济有所波及，但是经济增速也能保持在6%以上。金融危机后我国于 2008 年 11 月推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，经济重回较高增速。

图 4：中国城镇化率

资料来源：Wind，中信证券研究部

图 5：我国 GDP增速及各细项拉动情况

资料来源：Wind，中信证券研究部

社会层面经济高增长下人民群众贫富差距进一步加大，关系到群众切实利益的问题仍然较多，政府公共服务供给数量相对较低。十七大报告在列举过去 5 年的成绩后也列出了前进中所面临的不少困难和问题。问题包括发展不平衡、三农问题、民生保障、脱贫攻坚、思想道德建设和党的组织管理相关问题。整体来看，政府职能相关的主要是前四点，后两点更依赖党的领导，其中发展不平衡和民生保障的问题是重点。2007 年中国的 GDP是 1992年时的 10倍，但是同期社会文教费支出占全国公共财政支出比例徘徊在26%-28%，公共服务需求的快速扩张下公共服务供给严重滞后。同时从官方公布的基尼系数来看，这一时期我国收入分配不均衡的问题相对较为突出。

图 6：中国基尼系数

资料来源：Wind，中信证券研究部

图 7：我国社会文教支出比重及 GDP现价

资料来源：Wind，中信证券研究部

行政改革思路上十七大报告加快行政管理体制改革，建设服务型政府。服务型政府有两个要点，一是公共服务职能应该成为服务型政府的核心职能，二是构建大部门体制以实现服务型政府的组织支撑。针对前者，机构改革的思路是要强化社会管理和公共服务的同时加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。至于后者，大部门体制指的是加大机构整合力度，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题。

具体改革动作：

1、合理配置宏观调控部门职能。这次改革着力推动国家发展和改革委员会进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控；财政部改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系；中国人民银行进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

2、加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

3、组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

4、组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮电局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。

5、组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

6、组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。

7、组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。

8、国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

图 8：2008年机构改革整体概况

资料来源：国家机构改革网，中信证券研究部

改革效果：

国家能源局的成立打破过去能源多头管理的现状，新能源发展早在 2009 年就已提上能源局日程，碳中和政策连续性彰显。2008 年成立的国家能源局隶属国家发改委，主要职责包括拟订能源发展战略、规划和政策；各类能源的行业管理，制定能源行业标准，监测能源发展情况，管理国家石油储备；开展能源国际合作。国家能源局的成立在一定程度上打破了我国能源管理体制原有的多头管理、职责不明的困局。能源局在成立一年左右的时间就开始研究制定编制了规划期为 2011-2020 年的新兴能源产业发展规划，提出规划期内累计增加直接投资 5 万亿元。也是在能源局成立的第二年，我国启动了光电建筑应用示范项目、金太阳示范工程以及光伏电站特许招标，由此揭开了国内光伏发展的大幕。能源局成立后的统筹规划对于我国新能源的发展起到了至关重要的作用。

图 9：能源局成立时间与风电光伏装机开始放量时间能对应

资料来源：Wind，中信证券研究部

工信部的成立一方面意味着发展需要信息化和工业化两条腿走路，这可以看作国家探索高质量发展和关注数字经济的开端。工信部，顾名思义即信息化和工业化在未来发展的过程中要更好的融合，也就是我们现在常说的产业数字化，而并入的信息产业部负责的行业可以看作是数字产业化的前身，因此工信部的成立可以看作我国开启探索数字经济的新开端。也是在工信部成立的第二年，工信部时任部长李毅首次提出战略性新兴产业的概念，工信部时至今日持续对新能源、节能环保、电动汽车、新材料、新医药、生物育种和信息产业进行重点培育，其中新能源和电动汽车在政策引导下快速发展，产业规模和技术水平已位居世界前列。同时工信部在 2010 年向各地方政府下达 18 个行业淘汰落后产能的任务，并提出年内不再审批“两高”和产业过剩行业扩大产能项目，2012 年开始加大企业技改工作推进力度。不难看出，工信部成立后的主要工作方向是培育战略性新兴产业和推进传统工业转型升级，在发展势头仍在的 2007-2008 年探索未来高质量发展的新模式和数字经济的新业态体现了我国政府高瞻远瞩的战略谋划。

图 10：工信部成立后不久就推动培育发展战略性新兴产业

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中央政府门户网站www.gov.cn2010年10月18日来源：国务院办公厅

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国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定国发〔2010]32号

资料来源：中国政府网

工信部成立时还纳入了 1998 年成立的国防科工委的职能，十七大报告中首次提出的“军民融合”国防发展概念得到充分贯彻。国防科工委最早成立于 1982 年，当时成立主要是为统筹部署我国常规武器和尖端武器的研发和生产。1998 年的机构改革将国防科工委中的军事部门以及总参谋部、总后勤部划给军委新成立的总装备部，将管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能，以及各军工总公司承担的政府职能，统归新组建的国防科学技术工业委员会管理，同时将军工总公司改组成若干企业，体现了国家开始着手在军工领域推动市场化改革的思路。2007 年中共十七大进一步做出了“调整改革国防科技工业体制”的重大决策，从顶层设计上明确了国防科技工业走军民融合式发展道路的根本途径、基本思路和组织架构，并在 2008 年的机构改革中将国防科工委除核电管理以外的职能都纳入工信部，这意味着军工企业在市场化层面与普通工业企业的区别越来越小。就在当年，由于大飞机项目的推进使得航空业的整合迫在眉睫，在新成立的工信部的协调下中国一航和二航顺利合并为新的中国航空工业集团，本次航空工业的改革重组是中国航空工业的一次脱胎换骨的巨变。同时 2008-2013 年，资本市场上军工行业的并购重组也频频出现，资产重组看央企、央企重组看军工的说法在此期间已被广泛认可。

组建交通运输部意味着大交通体制从此起步，统一交通网的管理是未来构建统一大市场的必要之举。长期以来，我们国家根据交通运输业的方式来进行管理部门的行政划分，行政划分影响了 5 种交通运输方式综合利用资源、发挥运输效率。交通运输部成立以后，在综合运输规划、综合运输枢纽、综合运输的规范以及信息共享方面做了一些工作，开展了一些试点示范和先行引导，但体制机制还不顺，推进难度较大。交通运输相关固定资产投资增速在 2008年 2月跌到 0左右，随着交通运输部的组建和后续国务院出台的进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施后，国家统计局公布的交通运输、仓储和邮政业投资增速上升至最高 70%的水平。往后看，统一的交通运输管理部门是当前构建统一大市场的前提。

图 11：交通部门在上一轮基建投资上行期表现最佳

资料来源：Wind，中信证券研究部

人社部的合并与环境保护总局升为环境保护部体现了国家在经济快速发展中开始关注居民福利、老龄化以及生态问题。经济快速发展的过程中我国也出现了各种各样的问题，一方面正如上文所说的公共服务供给跟不上公共服务需求，另一方面我国老龄化问题开始初露端倪，与此同时当时过度关注 GDP 增长的发展模式使得生态环境遭到了较大的破坏。人社部成立后针对医保和社保问题做了一系列改革，有效提高了居民福利并缩小了城乡差距。环境保护部成立后，在“十二五”规划中首次新增了非化石能源占一次能源消费比重、单位国内生产总值二氧化碳排放量等多个节能减排约束性指标，此前“十一五”规划仅关注化学需氧量(COD)和二氧化硫(SO2)排放量，也正从环境保护部成立开始碳减排逐渐成为环保工作的重心，此前只关心 GDP 能耗。可以看出国家自 2008年开始就已关注如何高质量发展，将一些民生问题和生态环保问题摆到更高的位置上。

图 12：中国人口结构

资料来源：Wind，中信证券研究部

图 13：全国单位 GDP能耗

资料来源：Wind，中信证券研究部

建设部改为住房和城乡建设部体现了国家开始关注房价的上涨以及房地产行业的支柱地位。为深入推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，完善廉租住房制度，着力解决低收入家庭住房困难，进一步加强城乡建设规划统筹，促进城镇化健康发展，组建住房和城乡建设部。自从 1998 年我国开启住房分配货币化，我国房地产市场在 2008 年正处于第二轮快速上行周期，以上海为例，上海二手房价格指数一年上涨可接近 70%。建设部开始关注房价上涨过快的风险，金融危机后直至 2013 年四个一线城市的房价收入比都呈现下降，短期房价上涨风险缓释，下轮房价上行是在下一个 5 年政治周期的 2015年。同时也是在此期间，围绕着房地产行业发展的土地财政模式逐渐成熟，土地出让金在地方财政收入中的占比逐渐提升，这一背景下地产调控对于地方政府至关重要。

图 14：上海二手房指数和房地产开发投资

资料来源：Wind，中信证券研究部

图 15：土地出让金在地方财政收入占比逐年提升

资料来源：Wind，中信证券研究部

2013 年：建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府

强财政刺激政策后经济增长出现乏力，地方债务风险加剧，地产出现滞销，国家于2015 年开启供给侧改革，经济增长速度仍相对较快。2008 年四万亿政策虽然快速带动经济回到较高的增速，但是随后也出现了一些问题，包括地方政府隐性债务高企，房地产市场出现滞销，国内经济过度依赖地产的迹象已有所显现。2014 年 7 月住建部开会提出，库存量较大的城市要“千方百计”消化商品房待售面积，地产调控政策开始逐步放松。进入 2015 年，房价开始进一步上涨，之后 5 年相继出现了地产行业风险隐患、生育率降低等问题。但这一阶段相对海外我国经济仍处于高速增长阶段。

图 16：中国 GDP增速自 2008年后快速下滑（单位：%）

资料来源：Wind，中信证券研究部

图 17：全球各大经济体 GDP增速（单位：%）

资料来源：Wind，中信证券研究部

十八大报告表示“社会矛盾明显增多”，新总书记就任，着力推进反腐。虽然 2012年中国已经成为世界公认的第二大经济体，但是中国的社会发展仍相对滞后。2013 年 11月 9 日，习近平总书记指出“教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活困难”。此外，这一时间段城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大。与此同时，针对腐败问题十八大报告提出坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。

行政改革思路上，十八大报告要求建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。十八大在机构改革的总基调上与十七大一脉相承，即要构建服务型政府，但是十八大报告回答了要建设什么样的服务型政府。首先是职能科学，即是要将非政府职能更好的分离，做好政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。其次是结构优化，即本次机构改革要继续稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。再次是廉洁高效，即要严格控制机构编制，减少领导职责，降低行政成本。最后是人民满意，即一切发展改革要以人民群众为中心，做人民满意的服务型政府。

具体改革动作：

1、实行铁路政企分开。为推动铁路建设和运营健康可持续发展，保障铁路运营秩序和安全，促进各种交通运输方式相互衔接，实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系。将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。国家继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制，继续深化铁路企业改革。不再保留铁道部。

2、组建国家卫生和计划生育委员会。为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。

3、组建国家食品药品监督管理总局。为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。

4、组建国家新闻出版广电总局。为进一步推进文化体制改革，统筹新闻出版广播影视资源，将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局。主要职责是，统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。国家新闻出版广电总局加挂国家版权局牌子。不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。

5、重新组建国家海洋局。为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

6、重新组建国家能源局。为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。主要职责是，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。不再保留国家电力监管委员会。

图 18：2013年机构改革概况

资料来源：中国机构改革网，中信证券研究部

改革效果：

铁路局并入交通运输部，“大交通部”正式成形，铁路部门政企分离，自此我国物流和高铁建设进入统筹规划期并快速放量。铁路系统是我国交通运输领域市场化改革的最后一个堡垒，其市场化加速推动物流的市场化进程。当时正是电商平台井喷式发展的初期，2013 年网络购物交易额超过 1.2 万亿元，但物流成为制约电子商务发展的主要瓶颈，“大交通部”的设立有助于统筹规划扩大物流产能降低物流成本。此外，此次合并在铁路领域形成了交通运输部定长远规划，铁路局制定统一标准，铁路总局市场化融资运营的科学管理运营模式。从高铁新增建设里程来看，2013年起高铁建设投产进入放量期。

图 19：物流成本占 GDP比重自 2013年快速下降（单位：%）

资料来源：Wind，中信证券研究部

图 20：2013年交通运输部成立后高铁建设进入加速期

资料来源：Wind，中信证券研究部

将国家人口和计划生育委员会与卫生部合并，体现了国家更科学地看待人口问题，自此我国坚持 30 余年的计划生育政策开始放松。国家人口和计划生育委员会的前身是设立于 1981 年 3 月的国家计划生育委员会，2003 年部门更名为国家人口和计划生育委员会，主要原因是当时中国已经出现老龄化迹象，当时人口红利虽然尚存但仅仅靠减少生育端无法解决当前老龄化增加社会负担的问题，人口问题需要更加全面立体的政策引导解决。到 2013 年，32 年前从卫生部独立出的国家计生委又重新与卫生部合并，原因在于我国人口微观结构恶化较预期更快，除了老龄化加速外，生育率也在快速回落，也是在此期间我国计划生育政策开始出现实质性放松，即 2013 年开始单独二孩阶段，2015年放松为全面二孩阶段。

图 21：我国历年出生人数与出生率（万人，‰）

资料来源：国家统计局，中信证券研究部

能源局将电监会职能纳入，原因在于一次能源结构的转型离不开电力行业，往后看无论是煤电联动还是补贴风光都是从电价端入手。用现在的眼光来看，电力行业的排放是全行业第一，一次能源结构的转型升级离不开电力行业的配合。2013 年的问题是电力作为能源的重要组成部分，其监管独立于能源局之外，是国务院直属事业单位，这会造成电监会与能源局在电力改革、投资准入、项目审批等诸多方面职责交叉，不利于行业发展。2013 年将电监会职能纳入能源局，从短期看可能是因为当时煤炭企业亏损严重但电力企业对于煤电联动态度微妙，将电监会职能纳入能源局有助于协调煤电双方的“矛盾”；从长期看也正是从 2013 年开始，我国开启了为期 9 年的光伏上网电价补贴政策，过往的补贴针对装机投资本身，补贴电价的模式使得投资方关注长期的装机经营收益，从而使得补贴能够更好地引导新能源产业良性发展。

图 22：我国电价和煤价概况

资料来源：国家发改委，Wind，中信证券研究部

图 23：光伏上网电价（元/度）

资料来源：国家能源局，中信证券研究部

此外国家组建食药监局、国家新闻出版广电总局和重组国家海洋局均有效地解决了过去“九龙治水”的问题。食药监局成立后食品安全的主要监管部门由从前的 5 个减少到 2 个，即食药监总局和农业部，两部门职责分工明确，解决了体制上最大的弊端，重组后食药监局于 2 月率先对保健食品领域进行了整治。国家新闻出版广电总局的成立在当时网络新媒体刚刚兴起的背景下解决了新闻出版总署和国家广电总局上一些职能的交叉，有利于整合新闻出版和广播影视领域公共服务资源，提高公共文化服务的质量和水平。海洋局的重组同样解决了过去“九龙治水”的局面，整合原国家海洋局及中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责，以中国海警局的名义开展海上维权执法工作。

2018 年：破立结合，兼顾大部制与细分职能，建立现代化政府治理体系

历经改革开放 40 周年，党的十九大报告提出人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展是当时社会面临的主要矛盾，存在公共服务短缺、城乡发展不平衡、经济增长与环境保护矛盾凸显等结构性问题。历经改革开放 40 周年，我国社会生产力水平总体上明显提高，国民经济已进入世界前列。2018 年，我国国内生产总值首次突破 90 万亿元大关，同比增长 6.6%，增速在世界前五大经济体中居首位，经济总量稳居世界第二位。但与此同时，发展的不平衡不充分成为新时代的主要矛盾，例如社会服务、公共服务的大量短缺、城乡发展不平衡、经济增长与环境保护矛盾凸显等。党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这决定了中国的发展方向已经从全力发展生产力，转变为解决一系列不平衡不充分的问题。

图 24：2018年城镇居民人均可支配收入为农村居民的近 3倍

资料来源：Wind，中信证券研究部

图 25：2010-2018年全国环境污染治理投资总额占 GDP比重持续下降

资料来源：Wind，中信证券研究部

社会主要矛盾的变化对党和国家工作提出了许多相应的新要求，党的十九大将机构改革上升到了更重要的战略地位，强调要建设人民满意的服务型政府。机构改革本身就是为了适应社会政治经济发展的需要而对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备等方面作出的较大调整和变革。党的十九大报告提出，“到 2035 年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。到 21 世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化”，说明实现国家治理体系和治理能力现代化是全面建成社会主义现代化强国的重要标志。而党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》则是赋予机构改革地位全新的内涵，即“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和国家治理能力现代化的一场深刻变革”。此外，值得注意的是，十九大报告在发展社会主义民主政治部分对于机构和行政体制改革做出了单独的明确部署，要求“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。转变政府职能，深化简政放权，建设人民满意的服务型政府”。由此可见，在新时代背景下，政府机构改革必须做出调整变化，以适应我国社会主要矛盾的转换需要。

2018 年是历次政府机构改革中调整幅度最大的一次，改革后国务院设置组成部门26 个，国务院直属机构 10 个。2018 年是历次政府机构改革中调整幅度最大的一次。根据实际需要，组建了自然资源部、生态环境部、农业农村部、退役军人事务部、文化和旅游部等部门和其他机构，取消了监察部、国家预防腐败局、文化部和旅游局等部门和机构。同时，优化了国家发展和改革委员、外交部、财政部、商务部等部门和机构的职责。

从内容上看，2018 年机构改革主要围绕经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护的“五位一体”总布局展开，而这在十九大报告中也有所对应。相较于前七轮机构改革更加趋向于事件驱动型改革，2018 年的机构改革则是直接指向国家治理体系和治理能力现代化，呈现出较为明显的全局战略驱动特征。根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，2018 年的政府职能定位是，着眼于转变政府职能，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，加快建设人民满意的服务型政府。机构改革的各项具体举措也是围绕“五位一体”的总布局所展开的。

表 5：“五位一体”建设与 2018年政府机构改革的对应关系

经济建设	政治建设	文化建设	社会建设	生态文明建设
组建农业农村部	重新组建司法部	组建文化和旅游部	组建国家卫生健康委员会	组建自然资源部
重新组建科学技术部	优化审计署职责	组建国家广播电视总局	组建退役军人事务部	组建生态环境部
组建国家市场监督管理总局	监察部和国家预防腐败局并入国家监察委员会	组建中央广播电视总台	组建应急管理部	组建国家林业和草原局
组建中国银行保险监督管理委员会	组建退役军人事务部		组建国家医疗保障局
重新组建国家知识产权局	组建国际发展合作署	-	组建国家移民管理局	、
改革国税地税征管体制			■

资料来源：《我国政府机构改革历程与取向观察》（宋世明，王君凯），中信证券研究部

第一，医药卫生领域的相关改革，组建国家卫生健康委员会、国家医疗保障局、国家药品监督管理局，深化“医保、医疗、医药”三医联动。十九大报告提出实施健康中国战略，进一步确立了人民健康在党和政府工作中的重要地位。其中提到“深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度”、“全面取消以药养医，健全药品供应保障制度”。而这和机构改革的内容是有所对应的，即集中医保支付职能于国家医疗保障局、国家卫健委一统医改格局、国家药品监督管理局专注药品审批。具体而言：

 一是组建国家医疗保障局，集合药品的准入、定价和支付三大职责，并实现了三保的统一管理，三医联动中医保部门的话语权提升。组建国家医疗保障局并负责制定和监督实施药品和医用耗材的招标采购政策，是本次机构改革针对医药领域的最大变动。此前，医保管理的职能分散在原卫计委、人社部、发改委、民政部等多部委。医疗保障局的设立集合了药品的准入、定价和支付三大职责，并实现了三保的统一管理。这从根本上解决此前制度下招标采购由省卫计委开展、支付方不参与定价的情况，“医保、医疗、医药”的三医联动中医保部门的地位得到大幅提升。

 二是组建国家卫生健康委员会，统筹协调医改推进。原卫计委、原国务院深化医疗卫生体制改革领导小组办公室职责等并入国家卫生健康委员会。新组建的卫健委延续国务院医改办的职责，统筹协调医改的推进。

三是单独组建国家药品监督管理局，专注于药品的审批与政策推进。原国家食品药品监督管理总局职责并入国家市场监督管理总局，考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。主要职责是负责药品、化妆品、医疗器械的注册并实施监督管理。

图 26：国家医疗保障局和国家卫生健康委员会的改革内容

资料来源：《深化党和国家机构改革方案》（中共中央印发），中信证券研究部

国务院机构改革完成之后，国家卫生健康委员会、国家医疗保障局、国家药品监督管理局分别出台配套政策，深化医药、医保、医疗改革，加强“三医联动”。具体来看：

国家医疗保障局自设立以来，积极推进 DRGs 医保支付改革、带量采购等政策，开展医保扶贫、医保异地结算、打击骗保等保障参保人权益。自 2018 年成立后，国家医疗保障局两年内就独立或联合国家药品监督管理局、卫健委等其他部门发布了 50 项政策。DRGs 医保支付改革、带量采购等政策自 2018 年加速推进，助力医保基金可持续发展。以 DRG/DIP 为例，2021 年国家医疗保障局发布《DRG/DIP 支付改革三年行动计划》，提出 2024 年底，全国所有统筹地区全部开展 DRG/DIP 付费模式改革全覆盖工作。从试点运行至全面推进，目前部分城市实际付费开展平稳，并且初具成效。根据动脉网，以北京市为例，在 2021 年推出 FM19 冠脉支架植入病组 DRG 付费后，该病组次均费用从2020 年 1-8 月推出 DRG 支付前的 68008 元大幅下降至 2021 年同期的 39307 元，平均住院日由 7.1 天下降至 6.2 天。此外，国家医疗保障局积极推进医保扶贫、医保异地结算、打击骗保等，提升医疗保障水平，便利参保人就医。

医改是涉及千家万户的重大民生工程，国家卫生健康委员会统筹推出公立医院高质量发展、分级诊疗等重要举措，推动医改取得显著成效。截至 2022 年中，针对群众异地就医流向和重点疾病，全国已经设置 10 个专业类别的国家医学中心，建设了 50 个国家区域医疗中心，组建了医联体 1.5 万个，推动相关优质医疗资源扩容和下沉。同时，全面推开公立医院综合改革，公立医院全部取消药品和耗材加成，破除以药补医机制。

国家药品监督管理局持续推进药品、医疗器械、化妆品审评审批制度改革，维护行业安全形势稳定向好。完善药品审评审批体系方面，实施药物临床试验机构的备案管理，上线临床试验机构备案信息平台。制定发布相关制度规定方面，建立 4 条加速药物上市注册通道，将《药品管理法》《疫苗管理法》等明确列出的临床急需的短缺药、儿童用药、罕见病用药、重大传染病用药、疾病防控急需疫苗以及创新疫苗等纳入加快上市注册范围。医疗器械审评审批制度改革方面，全面实施新修订的《医疗器械监督管理条例》，深入推动医疗器械唯一标识 UDI的试点、医疗器械注册人制度的实施等。

表 6：国家卫生健康委员会、国家医疗保障局、国家药品监督管理局近年来改革成效

机构	方面	内容
国家医疗保障局	医保支付改革	明确DRG/DIP概念、分组、分值测算、支付结算的技术规范已完成首轮三年试点，101个国家试点地区全部进入实际付费阶段，改革初见成效
	带量采购	国家组织药品耗材集中采购和使用，降低虚高药价，已开展的7批集采中选药品平均降价超过了50%，两批耗材集采平均降价超过80%，累计节约费用约3000亿元
	医保异地结算	实现每个县至少有一家定点医疗机构能够直接结算包括门诊费用在内的医疗费用，高血压、糖尿病、恶性肿瘤门诊放化疗、尿毒症透析、器官移植术后抗排异治疗等5种门诊慢特病相关治疗费用跨省直接结算实现统筹地区全覆盖
	医保扶贫	医保扶贫“三年行动”已累计惠及贫困人口超过4.6亿人次，为贫困人口减负近3000亿元
	医保待遇	从国家层面对医保基金的起付标准、支付比例、支付限额、倾斜政策等待遇政策予以明确，确定基本保障内涵，厘清待遇支付边界，规范决策制定流程
	打击骗保	近5年累计检查医药机构318.9万家次，处理154.3万家次，追回医保基金771.3亿元，曝光典型案例24.5万件，评定184家医药企业失信等级并实施惩戒
国家卫生健康委员会	医疗资源建设	已经设置10个专业类别的国家医学中心，建设了50个国家区域医疗中心，组建了医联体 1.5万个，推动相关优质医疗资源扩容和下沉
	健康中国战略	我国人均预期寿命提高到77.93岁，主要健康指标居于中高收入国家前列，《“健康中国 2030”规划纲要》2020年阶段性目标总体如期实现，健康中国行动2022年主要目标提前实现
	公立医院综合改革	公立医院全部取消药品和耗材加成，破除以药补医机制，同步推进补偿机制和运行机制改革、建立健全现代医院管理制度
	国家药品监督管理局完善药品审评审批体系	协同推进医疗服务价格、医保支付方式、人事薪酬等领域改革建立4条加速药物上市注册通道，将《药品管理法》《疫苗管理法》等明确列出的临床急需的短缺药、儿童用药、罕见病用药、重大传染病用药、疾病防控急需疫苗以及创新疫苗等纳
评审批体系	推动和促进中药	入加快上市注册范围在标准不降低、程序不减少的前提下，应急批准了“三方” （清肺排毒颗粒、化湿败毒颗
评审批体系	传承创新发展完善医疗器械审	粒、宣肺败毒颗粒）紧急上市深入推动医疗器械唯一标识UDI的试点、医疗器械注册人制度的实施，以及临床真实世界数

资料来源：国家医疗保障局、国家卫生健康委员会、国家药品监督管理局官网，中信证券研究部

第二，资源与环境领域的相关改革，组建自然资源部与生态环境部。两部门分别整合了近十个部门的自然资源利用和生态环境保护的职责，有利于解决“九龙治水”问题。十九大报告提出，“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”、“到 2035 年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”。同时，2018年《政府工作报告》提及的三大攻坚战之一便是污染防治。上述关于资源与环境领域的内容在 2018 年机构改革中最终体现为组建自然资源部与生态环境部。

 一是组建自然资源部，主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。将国土资源部的职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责、水利部的水资源调查和确权登记管理职责、农业部的草原资源调查和确权登记管理职责、国家林业局的森林/湿地等资源调查和确权登记管理职责、国家海洋局的职责、国家测绘地理信息局的职责进行整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。

 二是组建生态环境部，主要职责是拟订并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。将环境保护部的职责、国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责、国土资源部的监督防止地下水污染职责、水利部的编制水功能区划/排污口设置管理/流域水环境保护职责、农业部的监督指导农业面源污染治理职责、国家海洋局的海洋环境保护职责、国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责进行整合，组建生态环境部，作为国务院组成部门。

图 27：自然资源部和生态环境部的改革内容

资料来源：《深化党和国家机构改革方案》（中共中央印发），中信证券研究部

自然资源部和生态环境部这两个部门近年来出台多项政策，加快发展方式绿色转型。具体而言：

生态环境部开展了长江保护修复攻坚战、蓝天保卫战等行动强化生态保护监管，同时，持续完善能耗双控制度，推动实现双碳目标。制度建设方面，生态环境部加强完善生态环境保护制度，制订修订了生物安全法、森林法、野生动物保护法、湿地保护法等20 多部法律法规。环境治理方面，生态环境部联合有关部门连续五年组织开展了“绿盾”自然保护地强化监督，推动国家级自然保护区 5000 多个问题得到整改。作为应对气候变化的主管部门，生态环境部是双碳战略的执行者，负责开展环保限产行动，以及做好全国碳市场的配额分配、清缴。目前，全国碳市场平稳运行，第一个履约周期已经顺利收官，第二个履约周期分配实施方案也于去年 11月出炉。

自然资源部不断加强国土空间规划编制和实施管理，支持重大项目先行用地，耕地保护成效明显，出台一系列自然资源要素保障政策，支持实体经济及产业发展。土地利用和空间规划编制方面，第三次全国国土调查全面完成、五级三类国土空间规划体系总体形成，全国单位 GDP 建设用地使用面积（地耗）五年下降 21.51%。耕地保护方面，实现了国务院确定的 2020 年耕地保有量 18.65 亿亩的目标，特别是近两年来，耕地减少的势头得到初步遏制，2021 年全国耕地总量实现净增加。同时，积极融入双碳战略，优先保障绿色低碳新能源项目和节能降碳增效项目用地，支持绿色、清洁能源的勘查开发，探索建立自然资源碳汇核算和监测体系等。此外，自然资源部优化土地管理，包括提出重大光伏、风电等能源项目实行先行用地审批，加快推进包括新能源在内的重大能源基础设施项目建设；下放土地审批权，加快基建项目的推进速度。

表 7：生态环境部、自然资源部近年来改革成效

机构	方面	内容
生态环境部	制度完善	制订修订了20 多部法律法规，首创生态保护红线制度，把超过25%的国土面积划为生态保护红线，设立了三江源等5个国家公园，有效保护90%的陆地生态系统类型和74%的国家重点保护野生动植物种群。通过实施长江十年禁渔，长江珍稀水生生物物种初步恢复，洞庭湖2021年监测水生生物物种比2018年增加30 种
	生态保护	联合有关部门连续五年组织开展了“绿盾”自然保护地强化监督，推动国家级自然保护区5000多个问题得到整改；稳步推进25个山水林田湖草生态保护修复工程的试点；三年长江保护修复攻坚战；环保限产等
	生物多样性治理	积极履行《生物多样性公约》及其议定书，过去十年，我国的生物多样性保护目标执行情况好于全球平均水平
	双碳战略	积极做好全国碳市场的配额分配、清缴
自然资源部	国土调查规划	第三次全国国土调查全面完成，为耕地保护、国土空间保护开发和自然资源管理数字化转型提供了统一的底图底数。五级三类国土空间规划体系总体形成，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，构建规划实施监督体系
	生态保护修复	划定全国生态保护红线，陆域生态保护红线占陆域国土面积的近1/3，编制实施全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划及专项规划，实施44个山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，已完成修复面积达3.5万平方公里
	自然资源资产产权制度	建立实施自然资源统一确权登记制度，初步构建全民所有自然资源资产权益管理制度框架，开展所有权委托代理机制试点，建立国有自然资源资产管理情况统一报告制度
	矿产资源勘查开发	2011~2020 年累计发现17个亿吨级大油田和 21个千亿立方米级大气田，新形成 32处非油气矿产资源基地。海洋强国建设持续深入推进，2021年海洋生产总值突破9万亿元，海洋战略性新兴产业增加值年均增速超过10%，五年累计开展5次南极、4次北极和30次大洋科学考察
	测绘地理信息工作	大力推进实景三维中国和智慧城市时空大数据平台建设，国产卫星遥感影像自主保障率达90%以上，2021年地理信息产业产值达到7500亿元。地质、海洋灾害防治能力显著提升，完成1885个县1：5万地质灾害调查、186万平方公里隐患综合遥
	双碳战略	感识别，近五年因地质灾害死亡失踪人数、直接经济损失明显下降优先保障绿色低碳新能源项目和节能降碳增效项目用地，支持绿色、清洁能源的勘查开发，探索建立自然资源碳汇核算和监测体系等

资料来源：生态环境部、自然资源部官网，中信证券研究部

第三，乡村振兴的相关改革，集合多部门农业农田相关职责于农业农村部。十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，指出“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也对实施乡村振兴战略进行了全面部署。这反映在 2018 年机构改革中体现为整合了包括农业部在内的五个部门的职责，组建农业农村部。

图 28：农业农村部的改革内容

资料来源：《深化党和国家机构改革方案》（中共中央印发），中信证券研究部

近年来，农业农村部全面推进乡村振兴，加快农业绿色转型、农村现代化建设，进一步稳定粮食生产。粮食生产方面，切实部署粮食稳产增产，2021 年连续 6 年稳定在1.3 万亿斤以上，实现历史性的“十七连丰”。农业现代化建设方面，到 2020 年累计建成8 亿亩高标准农田，农业科技进步贡献率超过 60%，农作物耕种收综合机械化率达到71%。脱贫攻坚方面，9899 万农村贫困人口全部脱贫，历史性解决了农村绝对贫困问题。乡村建设方面，动力电、硬化路、4G 网基本实现村村通，截至 2020 年底农村卫生厕所普及率超过 68%，建立了城乡统一的居民基本养老、基本医疗和大病保险制度。

表 8：农业农村部近年来改革成效

机构农业农村部	方面	内容
	粮食生产	2021年，连续6年稳定在1.3万亿斤以上，实现历史性的“十七连丰”，克服新冠肺炎疫情和洪涝等自然灾害影响，夏粮、早稻双双增产，秋粮增产趋势明显，夺取全年粮食丰收有良好的基础，生猪产能已全面恢复
	农业现代化建设	到2020年，累计建成8亿亩高标准农田，农业科技进步贡献率超过60%，农作物耕种收综合机械化率达到71%，化肥农药施用量连续4年负增长，农产品加工产值与农业总产值比值提高到2.4:1，乡村旅游、农村电商等新产业新业态蓬勃发展
	脱贫攻坚	现行标准下 9899 万农村贫困人口全部脱贫，历史性解决了农村绝对贫困问题； 2021年建立了防止返贫动态监测和帮扶机制
	乡村建设	动力电、硬化路、4G 网基本实现村村通，截至2020 年底农村卫生厕所普及率超过 68%，建立了城乡统一的居民基本养老、基本医疗和大病保险制度。制定了乡村建设行动实施方案，农村基层党组织建设得到加强

资料来源：农业农村部，中信证券研究部

第四，金融监管的相关改革。金融机构跨市场经营深入，防范风险要求亟需统筹监管，金融监管“一行两会”架构正式成型。分业监管格局下，金融各行业得以快速扩张，但也易导致监管真空、引发监管套利。尤其伴随金融机构跨市场经营的深入，各类交叉金融产品、复杂交易结构积聚风险的同时也给监管带来困难，因此由机构监管向行为监管、由分业监管向统筹监管的升级是大趋势。2018 年机构改革将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位；将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。这是对十九大报告首次提出的“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”、“健全金融监管体系”及第五次全国金融工作会议提出的“设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”等重要改革方针与方案的落实。

图 29：中国银行保险监督管理委员会的改革内容

资料来源：《深化党和国家机构改革方案》（中共中央印发），中信证券研究部

银保监会近年来在防范化解金融风险、深化改革扩大开放、服务实体经济等多方面取得重大进展。银保监会的成立标志着我国金融混业监管迈出重要一步，有助于增强监管协调性，防控和化解金融风险。防范化解金融风险方面，稳妥化解地方政府隐性债务风险、影子银行风险持续收敛、持续完善房地产金融管理长效机制等。深化改革扩大开放方面，银保监会自 2018 年以来持续健全现代金融企业制度、强化银行保险机构公司治理、推进农信社改革、积极发展第三支柱养老保险等。同时，宣布了取消外资持股比例限制、放宽外资机构和业务准入条件、扩大外资机构业务范围、优化外资机构监管规则和简化行政许可流程等对外开放新措施。服务实体经济方面，引导银行保险机构加大支持力度，持续提升服务实体经济质效。2022 年，新发放企业贷款超过一半投向民营企业；制造业各项贷款新增 4.7万亿元，增量为 2021年的 1.7倍。

表 9：银保监会的改革内容

机构银保监会	方面	内容
	防范化解金融风险	第五次全国金融工作会议以来，累计处置银行业不良资产约15万亿元，超过此前历年处置额总和；具有“类信贷”特征的高风险影子银行较历史峰值压降近30 万亿元；房地产泡沫化势头得到实质性扭转，持续完善房地产金融管理长效机制，稳妥处置头部房企风险
	深化改革扩大开放	完成公司治理三年行动计划。农信社改革迈出重要步伐，浙江农商联合银行挂牌成立，标志着全国深化农信社改革“第一单”正式落地；第三支柱养老保险发展也取得阶段性成果，截至2023年初，具有养老功能的商业保险责任准备金超过5万亿元，个人养老金开户人数超过1800 万；银保监会陆续出台34项银行业保险业对外开放举措，新批设各类外资机构120多家
	服务实体经济	强化国家重大战略和重点项目资金保障，加大对基础设施建设项目的金融支持；促进中小微企业融资增量、扩面、降价、提质；创新支持国家重大科技任务，更好服务关键核心技术攻关企业和“专精特新”企业；2022年，新发放企业贷款超过一半投向民营企业，制造业各项贷款新增4.7万亿元，增量为2021年的1.7倍

资料来源：中国银行保险监督管理委员会官网，中信证券研究部

不同于过往七轮机构改革，本次改革落脚于党和国家机构改革，加强党的全面领导，其中最具代表性的便是，将原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部，设立中央网络安全和信息化委员会办公室，强化党在掌握意识形态工作方面的领导权。不同于过往七轮机构改革都是国务院系统内的改革，本次改革落脚于党和国家机构改革，将职能相近的党政部门进行统筹设置，有利于打造优化协同高效的政府部门组织结构。其中值得注意的是，此次改革将国家新闻出版广电总局将拆分为国家广播电视总局、国家新闻出版署、国家电影局三个机构，其中国家新闻出版署、与国家电影局归入中宣部管理。同时，国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。而十九大报告同样提出，“要坚持中国特色社会主义文化发展道路，激发全民族文化创新创造活力，建设社会主义文化强国”、“坚持正确舆论导向，高度重视传播手段建设和创新，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力”、“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。由此可见，相应改革举措实际上是为了加强党对新闻舆论、互联网内容的集中统一领导，以及更好发挥电影在宣传思想和文化娱乐方面的重要作用。

图 30：党进一步强化在掌握意识形态工作方面的领导权

资料来源：《深化党和国家机构改革方案》(中共中央印发)，中信证券研究部

当前，社会舆论氛围日趋清朗，伴随影视审批制度持续规范化，我国文化事业和文化产业繁荣发展。自 2020 年以来，国家网信办在全国范围内每年都会开展“清朗”专项行动，已经累计清理违法和不良信息 200 多亿条，账号近 14 亿个。同时，在中宣部管理下，新闻传播秩序及影视审批制度持续规范化，国外优质影视引进持续开放化。文化事业和文化产业繁荣发展。中国目前已经成为图书、电视剧、动漫等领域世界第一生产大国，电影市场银幕数和票房收入跃居全球第一。

表 10：国家新闻出版署、国家电影局、中央网信办近年来改革成效

机构国家新闻出版署	方面	内容
	实现职能转型	免征图书批发、零售环节增值税。地方新闻出版局与出版社、出版集团或出版总社逐步分开，行政机构职能由“办出版”向“管出版”转变
	优化资本运作	2012-2022年，17家出版发行企业登陆资本市场，出版企业市场竞争力愈发强大。十八大以来，图书市场增长显著，我国图书出版量位居世界首位，整体规模位居世界第二，并成为全球最大少儿图书市场。2021年底，图书零售市场规模达到 986.8 亿元
	倡导全民阅读	开展全民阅读活动倡议，2021年成年国民综合阅读率为81.6%，相较2012年提高 5.3%。完善基础设施，截至 2021年底，全国共有公共图书馆 3215个，村级综合性文化服务中心57.54万个，均已全部免费开放
	文化国际传播	十九大以来，出版业将“推进国际传播能力建设”、服务国家“一带一路”倡议等作为新时期“走出去”工作的重点之一，实施丝路书香出版工程，经典中国国际出版工程等一系列重点工程项目，版权贸易逆差从2012年的1.9:1缩小至2020 年的
	推动出版融合	1.02:1 2012-2020 年，国内出版业融合发展历经四步，通过组建相关部门推动技术创新，技术创新助推融合发展，实现跨界融合与IP运营，逐步健全相关人才培养机制
国家电影局	推出精品力作	电影市场规模屡创纪录、银幕数和票房收入跃居全球第一
国家电影局	引进国外影视	美国电影在引进电影数量占比达41%。美国电影在中国的票房收入可观，33部美国电影在华票房收入超过10亿元，5部美国电影在华票房收入超过20亿元
中央网信办	网络文明建设	“清朗”系列专项整治行动累计清理违法和不良信息 200 多亿条，账号近14亿个；实施中国正能量“五个一百”网络精品工程，推进“阳光跟帖”行动
中央网信办	顶层设计	印发了《关于加强网络文明建设的意见》，以及《关于加强网络文明建设的实施方案》等制度文件

资料来源：国家新闻出版署、国家电影局、中央网信办官网，中信证券研究部

2023 年展望: 机构改革或围绕中国式现代化展开

调整形式：本次改革以结构性职能调整为主，大部门成立或合并概率较小

历经 8 轮机构改革，政府机构在设置上已经呈现出整体性、系统性和协调性。自2008 年首次推进大部制改革以来，机构改革持续深化，尤其是在 2008 年和 2018 年进行了大范围的机构职责调整，在很大程度上解决了过去各部门之间职责不明确的问题，如职责空白、职责乏力、职责分散、职责交叉和职责重叠等。当前，政府机构在设置上已经呈现出整体性、系统性和协调性。

总体来看，预计本次机构改革以结构性职能调整为主，较大的部门成立或合并概率较小，更加聚焦于专业部门的精细化调整。二十大报告在总结过去 5 年的工作成果时提到“新一轮党和国家机构改革全面完成，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”。在具体未来行政体制改革方向的表述则是“优化政府职责体系和组织结构”和“深化事业单位改革”。二十大报告针对机构改革的问题和未来的工作重心都有细致的表述，不难看出，目前机构改革的框架已基本构成，部门间较大的兼并重组或难以见到，目前的改革更多是细分职能的结构性调整，尤其是国务院下辖事业单位或是改革的重点。

表 11：历次党代会报告关于机构改革的表述

时间	日期	党代会	报告中和机构改革相关的表述
2002	2002/11/8	十六大	按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。
2007	2007/10/15	十七大	加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。
2012	2012/11/8	十八大	要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。
2017	2017/10/18	十九大	统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。
2022	2022/10/16	二十大	转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。深化事业单位改革。

资料来源：共产党员网，中信证券研究部

参考历次改革经验和二十大报告，预计今年机构改革将围绕科创、安全展开

参考历次国务院机构改革经验，二十大报告强调的重点问题或是 2023 年国务院机构改革的重要工作，结合词频变化看，安全、科技或是两大重点关键词。党的二十大报告在充分肯定党和国家事业成果的同时，同样也指出了一些不足，主要包括以下方面：第一，发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈，科技创新能力还不强；第二，确保粮食、能源、产业链供应链可靠安全和防范金融风险还须解决许多重大问题；第三，重点领域改革还有不少硬骨头要啃；意识形态领域存在不少挑战；第四，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大；第五，群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题；第六，生态环境保护任务依然艰巨；第七，一些党员、干部缺乏担当精神，斗争本领不强，实干精神不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出；第八，铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨。

图 31：三次大会关键词词频对比

资料来源：中国政府网，中信证券研究部

这符合中国式现代化的基本内涵，即高质量发展基调延续，兼顾人民福祉与国家安全。党的二十大报告明确“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。虽然之前习近平总书记在一些场合已经阐述过“中国式现代化”这一概念命题，但在党的最高规格会议和最权威报告文献上，“中国式现代化”还是一个新提法。其本质要求是“坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。”“中国式现代化”是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。“中国式现代化”内涵丰富，既内含了发展的目标要求，又内含了中国必须坚持的发展方式。预计中国式现代化将成为我们实现全面建成社会主义现代化强国战略目标第一步过程中的重要奋斗方位，中国式现代化也将为世界提供中国治国理政最新样本。

科创人才：关注半导体、信创等高科技技术产业，自主可控自立自强是方向

党的二十大报告将科教兴国、科技强国战略提高到更加重要的位置。报告将“五、实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”作为单独章节表述，排在第 5 点靠前位置，体现对科技发展的重视程度进一步提高。报告首次提出“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”的重要论断。我国正处于经济结构转型关键时期，传统驱动力有所减弱，提高全要素生产率成为新的着力点。报告强调创新驱动经济发展，“开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”，预计将继续支持新能源、5G 等战略性新兴产业发展。增强忧患意识，坚持底线思维，需要提升产业链供应链韧性和安全水平。报告提出加快实现高水平科技自立自强，“集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战”，半导体、信创等产业需增强自主创新能力。

“科技”的改革关键词或主要与半导体、信创、数字基建等高技术产业有关，预计此次机构改革中相关管理部门职责或会进一步优化，以进一步助力产业发展。半导体、信创、数字基建等领域本身属于高技术产业和战略性新兴产业，发展初期需要产业政策的扶持和引导，政府管理部门所扮演的角色也更为重要。2023 年 2 月 1 日，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，“继续深化供给侧结构性改革，持续推动科技创新、制度创新，突破供给约束堵点、卡点、脆弱点，增强产业链供应链的竞争力和安全性，以自主可控、高质量的供给适应满足现有需求，创造引领新的需求”。预计本次机构改革将体现总书记在政治局第二次集体学习上对科技创新的积极态度，用更成熟的体制架构进一步助力科技产业发展。具体来看，

第一，半导体板块，美国对华半导体限制升级，倒逼半导体国产化进程加速。据SEMI 数据，2021 年中国大陆半导体设备市场销售额增长 58%，达到 296 亿美元，占全球市场约 28.9%，再次成为半导体设备的最大市场，这也是中国市场连续第四年增长。但在逆全球化的国际环境下，半导体产业链自主化的战略地位尤为凸显。美国商务部近来针对中国的超级计算、AI、先进制程半导体制造等领域不断升级制裁措施。据彭博社2023 年 1 月 27 日报道，在上周五于华盛顿结束的会谈中，美方与日本、荷兰达成协议，将对华半导体出口管制外扩。参考前期华为、中芯国际受制裁经验，我们预期后续供应链国产化有望加速推进。

第二，信创板块，当前内外部环境不确定性增强，产业数字化算力基础设施可靠供给的重要性愈发凸显。二十大报告强调，要着力提升产业链供应链韧性和安全水平，而在信息技术供应链自主可控的大背景下，信创产业发展将成为中国的信息产业乃至全球信息产业一次格局重构。我们要重视信创产业在外部不确定性催化、区县/行业信创需求接棒、关键品类技术/供给能力突破、产品快速迭代渗透、信创产业强板块效应等五大方面的变化。信创产业推进过程中，操作系统/数据库/应用软件等软件品类有望先行发展，中期看关键基础硬件等品类的供应也有望稳定可控。

第三，数字基建板块，数字信息基础设施作为数字经济的基石，有望充分受益数字经济高速发展浪潮。在数据安全与信息安全加强的新环境下，运营商的云计算和产业互联网业务高速发展，从单纯的电信网络，到发展 5G 网络+算力融合的科技底座，新的定位之下政策环境也更加宽松，且作为央企改革的标杆也在不断改善激励机制。伴随流量持续增长、新技术不断成熟以及应用场景不断丰富，云、网络、计算等数字信息基础设施产业有望加快发展。

表 12：半导体、信创等相关产业支持政策近年来频出

时间	发布机构	内容
2020年3月25日	科技部	《关于推进国家技术创新中心建设的总体方案(暂行)》提出，到2025年，布局建设若干国家技术创新中心，突破制约我国产业安全的关键技术瓶颈，培育壮大一批具有核心创新能力的一流企业
2020年3月29日	工信部	数字基础设施建设是支撑未来经济杜会发展的新型基础设施的重心和基础，将实施国家软件重大项目，集中力量解决关键软件的限制问题，着力推动工业技术的软件化，加快推广软件定义网络的应用
2020年7月27日	国务院	《关于新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知》中提出，为进一步优化集成电路产业和软件产业发展环境，深化产业国际合作，提升产业创新能力和发展质量，制定出台财税、投融资、研究开发、进出口、人才、知识产权、市场应用、国际合作等八个方面政策措施
2020年7月27日	国务院	《新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展的若干政策》从财税、投融资、研究开发、进出口、人才、知识产权等方面支持集成电路产业发展
2020年10月28日	国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部	《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长级的指导意见》领布，提出加快关键芯片高端元器件、新型显示器件、关键软件等核心技术攻关，大力推动重点工程及项目建设，积极扩大合理有效投资
2021年11月30日	工信部	《“十四五”软件和信息技术服务业发展规划》发布，提出要壮大信息技术应用创新体系。开展软部件、硬件、应用和服务的一体化适配，逐步完善技术和产品体系。推动软件企业建立产品质量全生命周期保障机制，通过开展信息技术应用创新产品测试，促进技术创新和产品迭代
2021年11月30日	工信部	《“十四五”大数据产业发展规划》提出到2025年，大数据产业测算规模突破3万亿元，年均复合增长率保持在25%左右《“十四五”数字经济发展规划》提出，到 2025年，数字经济迈向全面扩展期，数
2021年12月12日	国务院	字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%，数字化创新引领发展能力大幅提升，智能化水平明显增强，数字技术与实体经济融合取得显著成效，数字经济治理体系更加完善，我国数字经济竞争力和影响力稳步提升
2021年12月24日	国家发展改革委	《“十四五”推进国家政务信息化规划》提出，提出了三大任务11项具体工程，到 2025年，推进政务信息化工作迈入以数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务为主要特征的“融慧治理”新阶段
2021年12月27日	中央网络安全和信息化委员会	《“十四五”国家信息化规划》提出大力发展数字经济，推动产业基础高级化、产业链现代化

资料来源：中国政府网，科技部、工信部、国家发改委官网，中信证券研究部

安全保障：能源安全关注电力，粮食安全长短兼顾，产业链安全强化监测

能源安全方面，预计电力领域是政策主要关注点，煤炭领域保生产的前提下安全生产仍是关键。从国家层面来看，二十大以后的能源电力政策侧重于安全监管和处罚方面，国家有关部门集中出台了一系列关于电力安全监管的政策文件，有针对灾害应急演练相关的；也有针对特高压输电这种特殊供电方式的；还有针对电力安全隐患的排除方面；还有针对今年电力安全监管重点工作内容的。地方层面的电力相关政策更关注碳中和领域。而对于电力的上游煤炭领域，一方面政策要求保障煤炭企业释放新进产能持续生产，另一方面仍然要求狠抓煤炭企业安全生产责任。总体来看我国并不缺煤，过去两年遇到的缺电缺煤更多是的结构性矛盾，煤炭端的供需矛盾已有较大缓解，体现在新增优质产能和鼓励煤炭企业绿色化改造，未来保障能源安全的改革重心或在电力领域，如何疏导新型电力系统的新增维护成本将是未来能源安全的改革重点。

粮食安全方面，预计短期重点是“两稳两扩两提”，长期关键是提高农业综合生产能力。我国“三农”各项工作扎实推进，粮食产量实现高位增产，脱贫攻坚成果持续巩固，乡村振兴取得阶段性重大成就。2023 年目标任务来看重点是“两稳两扩两提”，“两稳”就是稳面积稳产量，“两扩”就是扩大豆、扩油料，“两提”就是提单产、提自给率。具体着手动作来看，一是要行政推动和政策扶持两手抓，千方百计稳住面积，二是农田“硬件”和科技“软件”两手抓，把单产提上来，三是防灾减损和机收减损两手抓，把损失降下去。从长远看，保障粮食安全关键是提高农业综合生产能力，要保障粮食安全既要短期坚守住 18 亿亩耕地红线，也要中长期继续推进农业机械化以及种业振兴加快推进高水平农业科技自立自强，同时要做好机制保障，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，全面落实粮食安全党政同责，主产区、产销平衡区、主销区饭碗一起端、责任一起扛。

产业链安全方面，除了科技支撑政策，预计 2023 年将强化重要产业链供应链安全稳定风险监测预警。2022 年 12 月，国家发改委提出为进一步发挥高技术产业在引领支撑经济高质量发展方面的重要作用，要强化重要产业链供应链安全稳定风险监测预警和苗头性问题分析研判，及时处置潜在风险。

！风险因素

政策不及预期的风险；

国务院机构改革不及预期的风险；

科技创新政策支持力度不及预期的风险；

粮食、能源、产业链安全风险。

分析师声明

主要负责撰写本研究报告全部或部分内容的分析师在此声明：（i）本研究报告所表述的任何观点均精准地反映了上述每位分析师个人对标的证券和发行人的看法；（ii）该分析师所得报酬的任何组成部分无论是在过去、现在及将来均不会直接或间接地与研究报告所表述的具体建议或观点相联系。

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若中信证券以外的金融机构发送本报告，则由该金融机构为此发送行为承担全部责任。该机构的客户应联系该机构以交易本报告中提及的证券或要求获悉更详细信息。本报告不构成中信证券向发送本报告金融机构之客户提供的投资建议，中信证券以及中信证券的各个高级职员、董事和员工亦不为（前述金融机构之客户）因使用本报告或报告载明的内容产生的直接或间接损失承担任何责任。

评级说明

投资建议的评级标准		评级	说明
报告中投资建议所涉及的评级分为股票评级和行业评级(另有说明的除外)。评级标准为报告发布日后6到12个月内的相对市场表现，也即：以报告发布日后的6到 12个月内的公司股价（或行业指数）相对同期相关证券市场代表性指数的涨跌幅作为基准。其中：A 股市场以沪深300 指数为基准，新三板市场以三板成指（针对协议转让标的）或三板做市指数（针对做市转让标的）为基准；香港市场以摩根士丹利中国指数为基准；美国市场以纳斯达克综合指数或标普 500 指数为基准；韩国市场以科斯达克指数或韩国综合股价指数为基准。	股票评级	买入	相对同期相关证券市场代表性指数涨幅 20%以上
		增持	相对同期相关证券市场代表性指数涨幅介于5%～20%之间
		持有	相对同期相关证券市场代表性指数涨幅介于-10%～5%之间
		卖出	相对同期相关证券市场代表性指数跌幅10%以上
	行业评级	强于大市	相对同期相关证券市场代表性指数涨幅10%以上
		中性	相对同期相关证券市场代表性指数涨幅介于-10%～10%之间
		弱于大市	相对同期相关证券市场代表性指数跌幅10%以上

特别声明

在法律许可的情况下，中信证券可能（1）与本研究报告所提到的公司建立或保持顾问、投资银行或证券服务关系，（2）参与或投资本报告所提到的公司的金融交易，及/或持有其证券或其衍生品或进行证券或其衍生品交易，因此，投资者应考虑到中信证券可能存在与本研究报告有潜在利益冲突的风险。本研究报告涉及具体公司的披露信息，请访问 https://research.citicsinfo.com/disclosure。

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印度：CLSA India Private Limited，成立于 1994 年 11 月，为全球机构投资者、养老基金和企业提供股票经纪服务（印度证券交易委员会注册编号：INZ000001735）、研究服务（印度证券交易委员会注册编号：INH000001113）和商人银行服务（印度证券交易委员会注册编号：INM000010619）。CLSA 及其关联方可能持有标的公司的债务。此外，CLSA及其关联方在过去 12 个月内可能已从标的公司收取了非投资银行服务和/或非证券相关服务的报酬。如需了解 CLSA India“关联方”的更多详情，请联系 Compliance-India@clsa.com。

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高质量发展系列报告（二十九）｜2023.2.21

中信证券研究部

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▍ 机构改革历史悠久，重点关注二中全会和两会节奏

改革开放后国务院经历八次机构改革，早期注重精简提效中后期关注质量

如何跟踪：党的二/三中全会通过，全国两会宣读审批，随后政府讨论宣布

历次改革：从大部制改革到构建服务型现代化政府

具体改革动作：

中华人民共和国中央人民政府

国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定国发〔2010]32号

2013 年：建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府

具体改革动作：

改革效果：

2018 年：破立结合，兼顾大部制与细分职能，建立现代化政府治理体系

2023 年展望: 机构改革或围绕中国式现代化展开

参考历次改革经验和二十大报告，预计今年机构改革将围绕科创、安全展开

科创人才：关注半导体、信创等高科技技术产业，自主可控自立自强是方向

安全保障：能源安全关注电力，粮食安全长短兼顾，产业链安全强化监测

！ 风险因素

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一般性声明

评级说明

特别声明

法律主体声明

针对不同司法管辖区的声明

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中信证券-高质量发展系列报告(二十九)：国务院机构改革的复盘与展望-230221.pdf