如何在长期冲突和暴力环境中校准支持与服务交付

操作说明

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设计: GCS, 世界银行集团

引言

这个“操作说明”提炼了世界银行集团（WBG）关于长期冲突和暴力环境中服务交付（PCV）的研究项目的经验教训。¹ 它是研究项目综合论文的配套文件，该论文总结了包括运营实践在内的广泛证据审查的发现。在本研究项目的第二阶段，它将被测试和完善。

该笔记概述了一个决策过程，说明如何在长期危机和暴力环境中支持服务提供。研究计划的一个关键发现是，PCV（持久危机环境）需要高度本地化的服务提供方法，这些方法应基于有效性、不造成伤害和持续潜力这三个目标之间的系统性权衡。本笔记旨在帮助发展实践者（世界银行、CMU、任务团队和其他实践者...）在深度挑战、流动和不可预测的环境中做出明确的、考虑情境的选择。

该过程包括三个步骤，旨在作为项目准备、实施和评估的决策工具。即使在数据和信息有限的情况下，团队仍然可以形成合理的评估。评估应依赖于可用数据的分析和三角验证，包括官方数据，但也包括非正式来源，并且突出当地的声音。

步骤1：分析PCV环境

评估竞争、碎片化和稀缺性如何影响选定的服务。

步骤2：校准发展目标

在特定的服务提供环境中，明确有效、具有持续潜力和不造成伤害意味着什么。

步骤3：调整运营设计

在管理发展目标之间的权衡的同时，做出关于提供哪些服务、在哪里以及由谁提供的决策。

图1 指导步骤以支持PCV环境中的服务提供

步骤1

稀缺性

碎片化

竞争性

分析PCV
环境
评估竞争、
碎片化和
稀缺性如何影响
选定的服务(s)

形成竞争、稀缺性和碎片化表现的情境因素

暴力、安全和

领土控制

• 强度和类型

社会动态

服务提供者能力

• 社会契约

• 安全和准入

国家能力和治理

和动机

• 社会不平等

• 领土控制 • 非国家行为者（武装团体）

• 信任和服务接受度

集中式能力

· 民间社会 • 分散式授权和能力

• 私营部门

• 腐败

• 合法性

步骤3

步骤2

校准发展目标

调整设计和管理权衡

有效性
在限制条件下
维持
结果

不造成伤害避免伤害、排斥或捕获

持续潜力
建立系统
耐用性和
所有权

什么

在哪里/为谁

与谁

如何

来源：运营审查

关键术语和概念

什么是PCV环境？

经历PCV的国家以暴力的长期持续、慢性不稳定和人口长期脆弱为标志。报告确定了26个符合这些标准的“PCV国家”，使用公共数据（乌普萨拉关于有组织暴力的数据）进行测量，并有针对内部冲突驱动因素的人道主义响应计划。

PCV国家在地理、行业和机构方面存在异质性。领土控制是流动的，接触是间歇性的，交付行为者的容量和动机经常处于变化之中。从单一行动的准备到结束，经历PCV的国家可能会在相对稳定和冲突升级或高冲突和暴力时期之间转换。

这些背景下的服务交付有哪些特点？

长期危机和冲突背景下的服务交付受到三种反复出现的结构性条件的影响。PCV国家的特点是服务交付结果的严重和长期赤字，这不仅仅是暂时的中断，而是随着时间的推移深层次、系统性的侵蚀。PCV中的服务交付差本质上是由竞争、碎片化和稀缺性塑造的。虽然这些条件并不独特于PCV背景，但它们有助于解释WBG团队遇到的操作限制的严重性和持久性，以及实践中通常需要的适应类型和频率。

图2 塑造PCV环境中服务交付的结构性条件

• 竞争：服务交付吸引了对权力、权威和合法性的竞争主张。多个行为者争夺领土控制或物质资源，以及提供服务所带来的象征性和强制性力量。

• 混乱的碎片化：服务交付的机构景观高度碎片化可能在危机之前就已存在，但危机使其恶化。碎片化导致混乱、不一致和不均匀的交付系统。

严重和长期的稀缺：在脆弱和暴力背景下，服务交付的容量、供应和资源的稀缺是一个定义特征。稀缺既不是偶然的，也不完全是物质的——它有结构性原因，但政治上往往是人为制造的。

这3个特征在PCV中很常见——但它们根据背景的不同而表现不同。广泛的证据和文献综述突出了四种因素，这些因素塑造了特定国家、服务或时刻的服务交付：暴力和控制的模式、社会动态、服务提供者的容量和动机，以及国家机构和治理的强度。

图3 竞争、稀缺和碎片化的基础因素

有哪些感兴趣的成果？

研究计划考虑了三个具体的、反映世界银行核心发展承诺的服务交付成果，同时也适应了PCV环境的独特操作风险和限制。鉴于这些成果可能会冲突，明确讨论可能的权衡取舍至关重要：

有效性——在限制中维持成果；

不造成伤害——避免伤害、排斥或被俘获；

持久潜力 - 构建系统耐用性和所有权。

图 4 三个相关的服务交付结果

步骤 1

评估竞争、碎片化和稀缺如何影响选定服务的交付

理解运营环境是适应交付的基础。在PCV背景下，竞争、碎片化和稀缺不仅仅是背景条件——它们积极地决定了谁控制资源、谁能够获得服务，以及风险如何展开。

使用下面的指导问题来分析这些动态如何在特定领域启用或限制服务交付。寻找什么或谁在创造反复出现的障碍，以及潜在的机会和切入点。这种分析将有助于定义下一步设定现实目标的参数。在同一个国家内，分析可能会有所不同。

权威的竞相声索

权力中心即使在没有暴力的情况下也会竞争服务交付。

对国家合法性的竞争或控制往往会造成权威的重叠系统，其中多个行动者竞争治理或影响服务交付。这可能导致暴力破坏、限制或协商的访问、政治干预或守门、以及试图将服务作为权威或合法性的来源进行捕获或同化。这样的动态可以塑造谁来提供服务、谁可以访问它们，以及如何管理中立性和员工安全问题——在不同领域有显著的差异。

竞争如何表现	团队需要考虑的问题（答案可能因感兴趣领域而异）
破坏的模式和地理分布	• 暴力攻击或其他冲突事件多久会干扰服务交付一次？• 哪里的访问受到限制，哪些人群或地区受影响最大？
性质	• 服务是否受到政治或意识形态的争夺、同化或捕获？这在实践中如何表现？• 交付特征在多大程度上表现为干预、守门或权威的竞相声索？• 该领域或服务是否是当前或潜在的暴力冲突驱动因素？

行动者和激励	• 哪些关键行动者和团体影响服务交付（国家、非国家、政治、武装、国内或国外）？他们的动机和兴趣是什么？• 服务对政治安排中的精英、派系或团体有多重要？新资源或资金的注入会如何影响现有的激励或力量动态？



人员和系统的风险	• 前线提供者面临哪些安全或安全风险？• 政府、非政府、国际和地方行动者之间的风险是否有所不同？

混乱的系统碎片化

碎片化指的是责任分配不明确（例如，教育沿着分裂线的分裂）。

不清晰或重叠的机构角色以及协调不力可能导致服务交付系统脱节或相互竞争。在这样的环境中，可能会出现多个或并行的结构，任务可能不一致，行动者之间的信息共享往往受限。这些模式可能会使援助工作碎片化，减少覆盖范围，削弱问责制，并破坏整体系统的连贯性。

碎片化如何表现	团队需要考虑的问题（答案可能因感兴趣领域而异）
行动者、角色和	• 在多大程度上清楚哪个部门——以及政府的哪个层级——负责每项服务？这如何影响政策、交付和监督？可用资源是否与分配的责任相匹配？有些服务是否主要由非国家行动者提供（例如，非政府组织、宗教团体、私营供应商、传统权威机构）？他们主要服务于哪些人群（检查收入、地理、身份）？谁在实践中提供服务（不仅仅是纸面上），以及服务交付在不同地区的连贯性如何？
在右边的括号中，
增加社区基础组织
协调和交付系统
• 存在哪些协调机制，它们实际上是如何运作的？是否建立了并行系统？它们是竞争还是合作？它们是为了应对冲突而创建的，还是早于冲突存在？• 关于服务覆盖范围的数据有哪些，它们的可靠性如何？	援助一致性
• 援助协调的有效性如何？是否仅限于西方捐助者？是否包括政府结构？• 是否有对齐、分担负担或联合规划的机制？• 是否有一个共享的数据或信息平台？	严重的资源和能力匮乏

这指的是提供关键服务所需的人力、财力和基础设施能力的耗尽。

慢性的投资不足、不安全和流离失所可能会侵蚀提供可靠服务所需的人力、财力和基础设施能力。这些条件通常会导致人员缺口、供应短缺以及可负担性和获取服务的不均衡。私营部门的能力、价格冲击和资源限制进一步决定了谁能够提供服务、在哪里可以提供服务以及可以持续多久。

贫乏如何表现

团队需要考虑的问题（答案可能因感兴趣领域而异）
人力和	冲突和暴力如何影响政府为服务交付（按部门和政府层级）的人员配置以及核心管理职能，如规划、预算、采购、监督和保障措施？其他提供者（例如，非政府组织、私营部门）受到了什么影响？关键技能和技术能力是否仍然在国内可用，还是依赖外部或临时人员？
制度能力


投入和资源	哪些关键的服务交付输入最受限或存在风险（例如，供应品、物流、能源、数字技术）？是否有任何输入特别容易受到攻击、转移或市场扭曲的影响？是否有工资或供应商支付的周期性延误或中断？
可负担性和可获取性	• 在不同群体或地区之间，获取、可负担性或质量方面存在哪些最大的差距？服务的可负担性或定价是否已成为紧张或不满的源头？
市场和分配效应	• 国内私营部门在提供基本输入和服务方面有多活跃和有能力？短缺、通货膨胀、边境关闭或价格冲击是否不成比例地影响特定地区或群体？

第二步

根据国家和部门背景调整结果

标准的结果指标可能不反映在持续危机中服务交付的现实情况。使用上下文分析来更好地描述在这个环境中（例如，特定国家、服务和时间点）有效、无害和具有持续潜力意味着什么，参考下面的表格。请注意，校准可能需要考虑冲突受影响地区和非冲突受影响地区之间的差异。

效果
预防保护维持恢复扩展改善质量
					服务	系统功能的连续性		获取
					崩溃	功能性服务
行动	保持确保修复		扩展	提高
紧急	核心系统	服务受损	覆盖范围	标准，
避免	运营	覆盖范围基础设施	达到新的或	可靠性，和
危机中的	尽管危机人口和系统		服务不足	结果
覆盖范围，	通过机构加强和监督。应急区域。措施。
质量，					临时措施
或获取					适应性争议操作。		地理	地理位置。
在急性					和或不安全
中断。

不造成伤害
防止对提供者和受益者的伤害	最小化服务的工具化系统	避免扭曲	保护中立性	促进冲突敏感的获取	和平增强的交付
保护用户和前线员工免受伤害。	防止服务被用作推进政治或意识形态议程的工具。防止被武装、政治或精英行为者捕获。	系统或不正当	展示公平和透明度，保持公正，管理社会或退出的期望以避免反弹。	以减少政治紧张和排斥的方式分配服务。	故意使用服务交付来建立合作、包容和社会凝聚力，跨越分歧。

持久的潜力
维持加强转移促进地方对齐和制度化前线和能力以及所有权和锚定能力以及连续性社区责任问责制度价值观能力全国范围内
保护支持逐渐转变建立认同和合法性运营持久性系统
		通过
替换结构以加强管理参与式国家	强化
以维持交付和规划，共同实施，政策，和透明融资以及公民价值观	技能，流程，
短期内至中期内机构的能力。从外部到国家的角色，决策。以促进包容性和责任。
功能和交付
从外部到国家的功能决策。到决策制定。并促进责任。
和交付

第三步

调整设计和交付选择

调整关于提供哪些服务、在哪里、通过谁以及如何提供的决策，以反映第一步中绘制的环境限制和第二步中决定的校准目标。

对于每个设计选择，如下面的表格所示，有效性、持久性和无害性之间可能会出现权衡。这些权衡并不总是可以消除的，但必须明确它们，以便可以通过情境意识设计进行管理，包括应急计划、明确的红线或退出策略。

提供哪些服务

	从有效性角度看 - 在限制条件下维持成果	从无害角度看 - 避免伤害、排斥或被俘获	从持久性角度看 - 建立系统耐久性和所有权
决策逻辑	优先考虑一些现有功能、可行供应链、低竞争和受益人快速获取的服务。	优先考虑低风险服务，限制排斥并减少政治俘获或转移（掠夺）的可能性。	优先考虑现有能力、所有权和与社会需求相关的政治承诺的服务。
权衡	在系统已经运作良好的地方投资可能会巩固援助依赖并加剧对未充分服务但至关重要的部门的忽视。	优先考虑低风险服务可能意味着忽视复杂、有争议但社会至关重要的服务。	与政治承诺保持一致可能会偏向政治上突出的服务，从而陷入权威的争夺。

在哪里提供服务以及提供给谁

从效果角度出发 – 在约束中维持成果
决策逻辑	优先考虑那些会加剧紧张局势、表明政治偏见或加剧脆弱性的决策领域
		服务可以
		大规模提供
		以最大化覆盖范围
		并满足需求
权衡	在稳定区域优先考虑持久性可能会保护声誉，但限制了覆盖范围和规模，并减少了国家在争议领土的存在。

世界卫生组织提供

	从效果角度出发 – 在约束中维持成果	从不造成伤害的角度出发 – 避免伤害、排除或被俘获	从持久性潜力角度出发 – 建立系统持久性和所有权
决策逻辑	与行动者合作—通常是国际或第三方实施者（TPIs）—他们能够迅速大规模提供服务并管理动荡环境中的风险。	与被视为中立、对冲突敏感且在分歧中政治上可接受的交付行动者合作。	通过政府系统或本地扎根的机构工作，以加强能力、确保与国家框架的一致性，并支持长期所有权。
权衡	外包交付可以实现速度和覆盖范围，但会侵蚀机构能力。	仅通过无争议行动者工作可能会加剧基于地点的排除或被感知的偏见，如果排除了对立团体。	与政府合作可以改善一致性，但会减慢交付速度并暴露能力差距。

在长期冲突和暴力背景下，如何校准支持与服务交付（How to Calibrate Support to Service Delivery in Co）