美国产业政策的短期影响和长期回报

华泰研究

2023年11月07日丨中国内地

深度研究

一、拜登三大产业政策对美国产业政策实践既有继承也有创新

虽然传统新自由主义对产业政策持批评态度，但2008年后产业政策在全球出现回潮。各国产业政策数量持续上升，高收入国家而不是低收入国家是产业政策的主要使用者，这些产业政策更多用来促进出口，而非用于贸易保护。

2021-2022年拜登政府推出基建、芯片和通胀削减法案三大产业政策，与此前相比，直接补贴规模更大，更偏向选择性产业政策。三大产业政策支出规模接近2万亿美元，是美国对过去四十年新自由主义政策反思的结果，美国试图通过公共投资增强竞争力，应对全球地缘政治竞争。

二、产业政策短期产生显著提振

三大产业政策拉动美国投资，总规模约 8000亿美元，对今年前三个季度GDP季比折年增速贡献平均为0.3个百分点。往前看，基建投资仍在逐步落地，产业政策相关投资绝对水平短期或仍能维持高位，但环比高增长可能难以持续，对增长的贡献将边际下降：芯片、新能源相关产能预计将在2024-2026年逐步落地，或造成相关行业出现产能过剩。具体来看，

截至2023年9月，基建法案已为7000个项目提供3000亿美元左右的融资，相当于2022年GDP的1.2%。基建相关的支出主要由地方政府来完成，目前大部分项目尚未开工。

》截至 2023年9月，芯片法案带动相关投资规模为2100亿美元，相当于2022年GDP的0.8%，较多项目预计于2024-2025年投产。

截至2023年7月，通胀削减法案拉动绿色投资约3000亿美元左右，相当于2022年GDP的1.2%。对电动车产业链相关投资项目的分析显示，七成左右投资预计在2024-2026年投产。

三、产业政策的长期影响

我们认为，三大产业政策支出高点尚未达到，对财政的影响的最大时点或为2026年，私人部门对通胀削减法案相应积极，实际财政支出或超预期。三大产业政策利好基建、新能源以及芯片等行业设备、原材料进口。

长期看，三大产业或能实现主要目标：基建法案有望扭转美国基建投资长期下滑趋势，改善基建状况，提振潜在增速；芯片法案缩小美国与其他国家在补贴上的差距，避免美国芯片生产能力进一步下滑；通胀削减法案提振美国新能源相关产业投资，加快碳排放的削减。

但三大产业政策对增长和通胀的影响或有限，且难以完全扭转制造业占比下滑的趋势。三大产业政策的效果集中基建、新能源以及芯片等行业，利好相关行业设备、原材料进口，但对美国整体增长和通胀的影响或有限。当前的三大产业政策或一定程度减缓美国制造业就业占比下滑的速度，但长期看，美国制造业占比或难以明显回升。一方面，收入提高减少对商品的需求；而另一方面，自动化以及技术进步降低对制造业就业的需求。

风险提示：美国财政紧缩超预期产业政策落地不及预期。

研究员

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易恒

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齐博成

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正文目录

拜登三大产业政策对美国产业政策实践既有继承也有创新 4
1. 什么是产业政策？ .4
2. 二战后美国广泛使用产业政策，但更偏向功能型产业政策，侧重于支持研发和创新！ ..7
3. 拜登政府推出的三大产业政策对美国产业政策传统有继承也有突破.. .9
产业政策短期产生显著提振... ..12
1. 基建法案资助的项目中一半左右实际获得资助，但大多数项目尚未实际开工 ..14
2. 《芯片法案》刺激半导体相关投资. ..15
3. 《通胀削减法案》提振了美国新能源相关产业.. ..16
三、产业政策的长期影响？.. ..19
风险提示.. ..25

图表目录

图表1：2010年以来全球产业政策干预总数增加.. ..5
图表2：产业政策在GTA政策数据库中所占的份额持续上升！ ..5
图表3：最富有的前 20%的国家使用了绝大多数的产业政策. ..5
图表4：按地区分布，欧洲与OECD国家使用产业政策最多. ..5
图表5：高收入国家倾向于实施出口促进等更外向和积极的产业政策..
图表6：中等收入国家采用的产业政策类型结构与高收入国家类似..
图表7：关税在低收入国家的比例也只有3%.. ...6
图表8：美国产业政策脉络.. ..8
图表9：三大产业政策的主要内容和预计金额.. ..10
图表10: 基建法案新增支出5455亿美元，主要用于改善地面交通网络以及社会核心基础设施 ..10
图表11: 根据CBO的预测，基础设施法案在2026年对政府支出的影响最大. ..10
图表12: CHIPs 法案总支出为约2800 亿美元.. ..11
图表13: CHIPs 法案十年间总赤字影响为793亿美元， .11
图表14: 根据CBO 测算，IRA未来十年的支出规模为3920亿美元， .11
图表15: 根据 CBO预测，IRA法案十年间将减少赤字约 2380 亿美元. .11
图表16: 《两党基建法案》支持了各州的基建投资.. ..12
图表17: 截至2023年10月，宣布的公共投资规模达到3024亿美元. .12
图表18: 三大产业政策刺激了私人部门企业投资. .13
图表19: 2021年以来累计宣布的私人投资规模达到5000亿美元. .13
图表20: 私人部门制造业建筑支出大幅增长，主要来自电子相关产业. .13
图表21: 2023年制造业建筑投资显著提振美国经济增长.. ..13
图表22: 2023年前9个月政府新增非农就业在新增非农就业占比达到23%. ..13
图表23：对美半导体投资大部分集中于2021-2022年.. ..13
图表24： IIJA项目的具体流程.. ..14
图表25：IIJA项目的具体流程. ..14
图表26：白宫公布的样本中，仅宣布但还没有获得拨款的项目金额约占一半... .....1.5
图表27：高速公路和供水设施的建设支出显著快于公共部门建筑支出的平均增速. ..15
图表28：《芯片法案》通过前后，美国22个州宣布了60多个新的半导体项目... ..15
图表29：2021年以来，半导体厂商宣布的半导体投资规模超过2100亿美元.. ....15
图表30：从已经公布的项目来看，投资最大的项目包括台积电400亿美元、德州仪器为300亿美元、英特尔200亿
美元.. ...16
图表31：《通胀削减法案》提振了相关行业在美国的投资， ..17
图表32：已经宣布的新增投资规模约300亿美元左右.. ...17
图表33：除了美国企业外，韩国、日本、德国等国企业也在美国设厂. ..….17
图表34：电动车产业链相关项目大部分尚未动工. ..17
图表35：项目完工时间集中在2024-2025年... ..17
图表36：IRA通过后美国电动汽车销量持续攀升.. ..17
图表37：美国电动车税收抵扣政策的主要内容... ..18
图表38：IRA实际支出规模可能显著超过此前预期. ..18
图表39：根据PIIE的研究，采用补贴研发形式的产业政策效果更好... ...20
图表40：根据CSIC 的研究，2019 年美国产业政策支出占比低于其他经济体. ..20
图表41：根据CSIC的研究，美国产业政策支出中直接补贴占比较小... ...20
图表42：三大法案对财政支出的影响，2022-2031. ..20
图表43：三大法案对美国财政赤字的影响，2022-2031 ....20
图表44：美国对基建的投资不及其他发达国家... ..22
图表45：IIJA 法案后实施后，Brookings 预计联邦基础设施支出将从GDP 的0.8%提升至约1.3%.. ..22
图表46：政府补贴有助于缩小美国在芯片成本上与日韩之间的差距！ ..22
图表47：现有的补贴有助于美国在 2030年将芯片产能占比维持在13-14%... ..22
图表48：欧元区、日本、韩国也加码了芯片相关补贴.. ..23
图表49：受益于IRA，2030年美国电池需求基本能够自给自足.. ..23
图表50：受益于IRA，2030年美国电池需求基本能够自给自足，但国内产能只能满足太阳能需求的40%... ..23
图表51：电动车在美国汽车销售中的占比有望在2030年上升至44%. ..23
图表52：IRA将加快美国的碳减排.... ..23
图表53：2008年全球金融危机后，美国制造业就业占比下降速度放缓.. ..25
图表54：美国对外直接投资占GDP之比也见顶回落，降至2000年初水平 ..25
图表55：三大产业政策平均每年创造就业17.8万个.. ..25
图表56：美国劳工部预计 2022-2032年制造业岗位数量仍将下降.. ..25

拜登三大产业政策对美国产业政策实践既有继承也有创新1．什么是产业政策？

产业政策的定义有狭义与广义之分，狭义的产业政策在产业中挑选赢家，广义的产业政策包括一切促进经济发展和提升效率的政策。狭义的产业政策是指，通过改变投入成本、产出价格或监管方式，鼓励资源从一个行业/部门转移到另一个行业/部门的政府政策，即在产业中挑选赢家的选择性产业政策。广义的产业政策范围非常广泛，可以理解为政府有关产业的一切政策的总和，例如关税保护、贸易保护、税收优惠、各种补贴以及为限制竞争而给某些企业的垄断权或特许经营权。产业政策与财政、货币政策的区别在于分配资源的维度不同。产业政策（尤其是狭义的产业政策）是一种横向政策（Horizontal Policy)，是通过补贴、进出口政策等在不同部门之间横向分配资源；财政政策属于纵向政策（VerticalPolicy)，通过税收、财政支出等在各个阶层收入群体之间重新分配收入；货币政策是一种跨期政策（Temporal Policy）通过调节利率等变量影响微观主体的决策，从而实现生产要素、资源等的跨期调整。

理论上由于存在市场失灵（外部性、协调失灵）以及公共品的专用性，政府需要实施产业政策。日本经济学家小宫隆太郎认为，产业政策的核心是对资源配置出现的市场失灵进行政策性干预。通常有两种市场失灵，包括外部性和协调失灵。外部性指经济活动的实施者带来额外正向（或者负向）社会收益，但并没有获得补偿（或者惩罚)。例如，学习外部性(learningexternality）指研发（R&D）或干中学（learningbydoing）对社会具有正向外部性，而国家安全的外部性指，减少对外国供应来源（如稀土或半导体投入）的依赖使一个国家作为一个整体更加安全（Rodrik和Sabel，2022)。协调失灵是指上下游企业存在投资互补性，即一家企业投资收益取决于其他投资者是否投资，理论上政府可以通过产业政策引导甚至代替市场进行某种投资，从而带来产出最优。除了市场失灵外，公共品投入具有专用性，这也意味着政府可能不得不在公共品上做出选择，即实施产业政策。家庭和企业的经济活动依赖于法律、秩序、监管、教育和基础设施等公共品的供给，但现实中很多时候家庭和企业需求能够得到满足取决于公共品的类型以及具体位置，例如，港口可以修剪在铜矿、钢厂附近，也可以修建在绿色能源或者高科技制造业企业附近。不同选择对不同产业的发展具有不同影响，政府做出这种选择即实施了产业政策。

实践中存在多种类型的产业政策。按照具体的政策工具来划分，产业政策可以划分为贸易政策、补贴、支持私人和公共投资三大类。按照政策资源配置的歧视性来划分，可以分为显性产业政策和隐性产业政策，前者是指选择性或歧视性强、对市场扭曲大，因此更容易被研究者所感知和观测到的政策，如生产性补贴；后者是指更符合自由市场竞争的基本原则（不扭曲自由进入、公平竞争等）、不具有歧视性，因此不容易被识别到的政策，例如针对中小企业的补贴和税收优惠以及共性技术公共供给。按照所耗费的资源或行政权力使用的强度不同，可以据此划分为重型产业政策和轻型产业政策。根据产业政策实施方式的不同，可以分为功能性产业政策和选择性产业政策。功能性产业政策是市场友好型的产业政策，以完善市场制度、补充市场不足为特征，而选择性产业政策是指政府对微观经济运行的广泛干预，以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置。按照调整对象的范围来划分，产业政策可分为不针对特定产业实施的横向产业政策与针对特定产业实施的纵向产业政策。

传统新自由主义对产业政策的实践持批评态度，但近年来对产业政策重新回到政策和学术视野。传统上经济学界反对实施产业政策，认为"政府不能选择赢家和输家。”一方面，即使市场失灵普遍存在，但政府不太可能充分了解这些失灵的方向和程度，从而无法做出正确的决策。另一方面，即使政府拥有（或能够获得）相关信息，产业政策也为资本游说以及其他资本影响政治的活动打开了大门，使政府陷入在没有扩大社会蛋糕的情况下满足私人利益的境况。但近年来产业政策在全球出现复兴。各国政府越来越多地采取自觉的产业政策来解决各种问题，例如绿色转型、供应链的韧性、创造就业岗位以及与应对地缘政治竞争等。即使学院派经济学家一直在扮演旁观者（和反对者）的角色，美国的芯片法案和 IRA法案等政策已经制定并实施。Juhasz等（2022）发现，包含发达经济体在内的各国政府也广泛使用产业政策，且产业政策的内涵、重点以及实践在逐步发生演变。

2008年后产业政策在全球出现复兴，特别是2017年以后。Juhasz等（2022）利用文本分析技术对大型全球政策数据库中记录的商业政策进行分类，发现产业政策的数量和占比在2009 年后持续上升，产业政策占比从2010年的8%一度上升到2021年的48%，2022年回落至38%，增幅最大出现在2017年以后（图表1-2）。

与传统观点不同，高收入国家而不是低收入国家是产业政策的主要使用者。根据Juhäsz等（2022），按收入（以2010年人均GDP为基础）和地区对产业政策分类后发现，最富有的前20%国家占比最高，西欧与OECD国家使用产业政策最多（图表3-4）。这可能是因为当代产业政策中补贴与出口相关的政策占90%左右，而这些政策通常较为昂贵，需要较高的财政水平和行政能力。

当代产业政策更多采用促进出口相关的政策，而较少采用贸易保护相关的措施。贸易融资是一项促进出口的政策措施，在不同收入水平的国家中普遍应用，在高中低收入国家占比分别达26%、7%和24%。值得注意的是，进口关税并不是一个重要的产业政策工具，关税占总体产业政策的比重只有1.3%，高中收入国家较少采用此政策，在低收入国家的比例也只有3%（图表5-7）。

图表1：2010年以来全球产业政策干预总数增加

资料来源：Juhaszetal.2022，华泰研究

图表2：产业政策在GTA政策数据库中所占的份额持续上升

资料来源：Juhaszetal.2022，华泰研究

图表3：最富有的前20%的国家使用了绝大多数的产业政策

资料来源：Juhaszetal.2022，华泰研究

图表4：按地区分布，欧洲与OECD国家使用产业政策最多

资料来源：Juhaszetal.2022，华泰研究

图表5：高收入国家倾向于实施出口促进等更外向和积极的产业政策

资料来源：Juhaszetal.2022，华泰研究

图表6：中等收入国家采用的产业政策类型结构与高收入国家类似

资料来源：Juhaszetal.2022，华泰研究

图表7：关税在低收入国家的比例也只有3%

资料来源：Juhaszetal.2022，华泰研究

2．二战后美国广泛使用产业政策，但更偏向功能型产业政策，侧重于支持研发和创新

美国产业政策最早可以追溯至亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)，其幼稚产业保护理论奠定了美国贸易保护主义政策的思想基础；在二战结束前，美国也曾采用支持科研活动、加大基建投资等其他产业政策（图表8）。1791年美国首任财政部长汉密尔顿首次提出，美国制造业基础薄弱，政府可以通过征收高额进口关税来保护国内刚起步的制造业。汉密尔顿的幼稚产业保护理论在此后一个多世纪成为美国贸易保护产业政策的思想基础。例如，1812年英美战争（1812—1815）爆发，为满足战时支出增加的需要，美国将关税税率提高了一倍至20%左右；在1816年通过的新关税法中，将关税税率提高到35%左右；20 世纪30年代世界经济大危机美国再度增加了整体关税。二战前，除了汉密尔顿的幼稚产业理论和贸易保护主义外，美国还通过支持大学与科研活动、完善基建等措施实施产业政策。例如，1857年制定《莫里尔法案》使用联邦土地出售的收益来支持各州的大学建设；1862年美国制定《太平洋铁路法案》，大力资助第一条连接东西海岸的铁路；1933 年设立田纳西河谷管理局，负责管理更广泛的田纳西河地区电力建设问题。同时，富兰克林·罗斯福的科学顾问范内瓦·布什创建了一个高度关联的技术进步系统，加强大学与工业企业、军事和政府机构密切合作，促成了麻省理工学院“辐射实验室”和“曼哈顿计划”等关键战时技术的进步。

二战后，美国广泛使用广义的产业政策，但更偏向功能型产业政策，侧重于支持研发和创新。从狭义角度看，美国较少使用产业政策。例如1992年，当被问及美国是否应该制定明确的半导体政策时，白宫经济顾问委员会主席迈克尔·博斯金 (MichaelBoskin)打趣道：“薯片、计算机芯片一有什么区别？”他认为政府没有理由关心经济的部门构成；只要实际国内生产总值（GDP）增长，一切就都很好。但根据我们的梳理，美国二战后广泛使用广义产业政策。这一时期可以分为三个阶段，不同阶段侧重点有差异：1945-1979年以国家安全为名实施产业政策，信息时代（1980-2009年）侧重点从科技成果的商业化到扶持战略性新兴产业；2010年以来后危机时代产业政策致力于改变美国制造业外流和空心化的问题（图表8）。

后工业化时代（1945-1979年），美国以国家安全为名实施的产业政策。这一时期设立的美国国防高级研究计划局（DARPA，Defense Advanced Research ProjectsAgency）被认为是美国前沿产业政策的典范。DARPA成立后取得了众多成果，不仅显著提升了美国军事实力，还对民用领域产生了广泛的“外溢效应”。例如1959年的气象卫星、1960年的材料科学和全球卫星导航、1962年的信息加工、1964年的电脑鼠标、1969 年互联网的前身阿帕网（Arpanet）等。此外，为了延缓美国传统制造业的衰落，美国政府对钢铁、纺织、汽车等行业采取了广泛的贸易保护政策。这些贸易包括措施包括反补贴关税（CVD）、反倾销税（AD）、“自愿”进口限制（VRA）、“自愿”出口限制（VER）、触发价格机制、保障关税或国家安全关税等。

V 危机时代（2010年至今），美国三届政府虽然党派立场和具体措施不同，但均更加积极使用产业政策来吸引制造业回流、维护供应链安全以及应对海外挑战。奥巴马政府实行以振兴传统制造业、发展新兴产业和支持科技创新为主要内容的再工业化政策：2009年《美国复苏和再投资法案》投资于基础设施、教育、环境和能源安全并创造就业机会；2012年《先进制造业国家战略计划》将发展先进制造业提升为国家战略，补贴规模达到761亿美元。特朗普政府实行以保护本土产业、减少对外依赖和强化贸易谈判为主要内容的贸易保护主义政策：2017年《税收减免与就业法案》将美国公司企业所得税从16%\~39%的累进税率统一修改为21%，同时对海外利润汇回实施一次性优惠，吸引在外避税的企业利润回流。拜登政府实行以重建基础设施、促进绿色转型和维护多边合作为主要内容的可持续发展政策。2021-2022年推出基建、芯片和通胀削减法案等三大产业政策，未来十年支持约2万亿美元的支出.

从二战后美国产业政策的实践可以看到，美国产业政策总体上侧重于实施功能性产业政策，选择性产业政策使用相对较少。美国政府通常不会以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置（选择性产业政策），而是更多采用市场友好型的产业政策，以完善市场制度、补充市场不足为特征（功能性产业政策）。例如在二战后至1970年代在"国家安全"的名义下实施了大量以基础研究和应用技术为主要着力点的功能性、服务性产业政策；1980年代后即使面对日本、德国在制造业的挑战，美国政府产业政策的重点仍然是推进创新要素的市场化改革；2008年金融危机后，虽然奥巴马和特朗普政府加强了对制造业中战略性产业的支持，例如加大基础设施投资、鼓励创新、强化人才和教育投入等普惠性的产业政策仍然是美国产业政策中非常重要的一个方面。但是，需要指出的是，近年来美国政府的产业政策中选择性产业政策进一步上升，例如，《芯片法案》为芯片厂商在美国设厂提供大额补贴，《通胀削减法案》为新能源相关产业在美国投资设厂提供大量补贴。

图表8：美国产业政策脉络

资料来源：白宫网站，华泰研究

3．拜登政府推出的三大产业政策对美国产业政策传统有继承也有突破

2021-2022年拜登政府先后推出总额近2万亿美元的三大产业政策，即《两党基础设施法案》、《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》。其中，《两党基础设施法案》支出1.2万亿美元，《芯片与科学法案》支出总计约2800亿美元，《通胀削减法案》支出3900亿美元（Bro0kings,2023的测算显示，最终支出规模或达到8000亿美元以上）（图表9）。拜登三大产业政策是奥巴马、特朗普政府时期产业政策的延续，试图通过产业政策一定程度解决制造业外流和空心化问题，但也存在较大差异。奥巴马、特朗普政府产业政策的直接补贴规模远低于拜登政府的三大产业政策，同时拜登政府政策的选择性色彩更浓厚，例如《芯片与科学法案》对芯片行业提供390亿的直接补贴。美国大规模推动产业政策是美国对过去四十年新自由主义政策反思的结果，美国希望通过产业政策来加强国内的制造业实力，增强美国本身的竞争力，应对全球大国竞争的新环境。2023年10月美国国家安全顾问杰克·沙利文 (JakeSullivan)称1，过去数十年的自由化所建立的经济依赖性使得美国出现了令人担忧的脆弱性，美国未能对基础设施进行必要的投资，失去了关键制造业的领先地位，社区被掏空，中产阶级受到打击。三大产业政策优先投资基础设施、清洁能源和电动汽车、半导体和创新等—即所谓的"拜登经济学"2；这些公共投资不是为了挑选赢家和输家，也不是为了结束全球化，促进而不是取代私人投资。

2021年11月通过的基础设施建设与就业法案，又称两党基础设施法案（IIJA法案）主要目的是为了加强美国基础设施的建设。IIJA法案授权1.2万亿美元用于基建相关支出，包括地面交通网络以及水运、航运等传统基础设施（重建道路和桥梁、扩建铁路、升级港口和机场等）以及加强现代基础设施的建设（实现电力部门现代化、加强宽带投资、修建电动桩等)。其中，5500亿美元为新的拨款，用于新的投资项目，而剩余的6500亿美元则是联邦政府计划支出的资金，用于已确定的基建项目。新增5455亿美元拨款主要涵盖以下拨款项目：道路和桥梁改造和修复（1100亿美元，约占IIJA法案的20%)、加强电力和电网设施的可靠性（730亿美元，占13%)、客运和货运铁路的升级（660亿美元，占12%）、增加各地的宽带基建部署（650亿美元，占12%)、加强水务设施的建设（550亿美元，占10%）（图表10)。根据CBO测算，IIJA支出项在2026年达到峰值，主要支出集中在2027年以前,2027年以前总支出占总计划支出超70%，考虑收入项后十年间净赤字变化为2560亿美元（图表11）。根据白宫的汇总，截至2023年7月7日，已有拨款中55%为公式拨款（即申请人无需通过竞争获得拨款，而是根据国会设定的公式来分配款项，主要为国家分配给州或地方的资金）的形式，其余则为竞争性拨款（即申请人需要通过竞争的形式，并且经过审查才能获得资金）。

2022年8月通过的芯片与科学法案（CHIPs法案），对半导体前沿技术、生产制造和产业链布局等进行了全面部署。该法案的主要目的是提高美国半导体行业竞争力和创新能力，保护美国国家安全。法案总计支出约2800亿美元，占2022年GDP的1.1%。具体来看，CHIPS 法案包括芯片条款，以及研发、竞争和创新法案两个主要部分。其中，芯片条款拨款782亿美元，其中390亿美元为对境内半导体投资直接补贴，240亿美元为先进制造业税收抵免，剩余部分用于对国内研发、人才培养和国际供应链提供资金支持。同时，为了美国政府还设置了国家安全护栏，以确保接受美国芯片补贴的企业不会在"受关注"或"令人担忧"的国家投资半导体制造。芯片法案突破了美国过去的产业政策，加大了对制造环节的补贴，但是并不是以培育行业龙头企业为出发点，而是要求申请补贴的企业与上下游加强协作，形成区域集聚。研发、竞争和创新法案拨款2000亿美元，用于STEM（科学、科技、工程以及数学）、R&D，加速人工智能、量子计算、先进制造和材料科学等关键技术在美国本土的研发。可以看到，芯片法案不仅为制造业企业提供补贴，还投入大量资金支持国家半导体技术中性、半导体制造业研究所等公共研发机构，并支持教育系统更新科研设施和人才培养体系，既重视当下的制造和生产能力，也前沿创新和供应链建设，以取得长期的产业竞争优势（图表12-13）。

2022年8月通过的通胀削减法案（IRA法案）主要目的是遏制气候变化、提高美国在清洁能源产业中的地位，能源与气候支出规模预计为3900亿，实际支出规模或显著更高。IRA被称为美国历史上最重要的气候变化相关立法3,能源与气候支出规模预计为3900亿美元。根据CBO的测算，IRA的支出中三分之二（2710亿美元）是针对清洁能源生产和投资、电动车购买等的税收抵扣，另外三分之一（1210亿美元）是林业和农业、能源贷款等直接支出项目（图表14）。从支出的进度来看，2024-2031年的年度支出规模相对2023年明显回升，从250亿美元左右回升至500亿美元左右。为了降低IRA支出对美国财政的影响，IRA法案中还包含了提高收入的措施：1）对年收入超过10亿美元的公司报告的利润征收15%的最低税，2）对股票回购征收1%的税，2）赋予Medicare（针对65岁以上美国人的公共健康保险）对一些高成本药品进行价格谈判的权力，这些措施合计提高收入7380亿美元。考虑到支出和收入后，IRA法案累计降低政府赤字2380亿美元（图表15）。由于大部分税收抵扣没有设定上限，实际支出规模取决于居民和企业对于IRA的响应，实际支出规模或超过此前预期。自IRA公布以来，企业和居民对于IRA的响应要超过此前预期，主要机构纷纷上调了对于 IRA最终成本的测算。例如 Brookings（2023）测算，中性情形下IRA未来10年仅税收抵扣的规模就将达到7800亿美元，是CBO预测的2.9倍，加上直接支出项目，IRA总支出将达到9000亿美元。

图表9：三大产业政策的主要内容和预计金额

法案名称	通过时间	聚焦领域	法案内容	预计金额
两党基础设施法案（IIJA)	2021年8月	基础设施	地面交通网络以及水运、航运等传统基础设施（道路桥梁、铁路、港口和机场）以及现代基础设施的建设（电力部门现代化、宽带投资、电动桩等)	总计1.2万亿美元，新增5455亿美元。
芯片与科学法案（CHIPs）	2022年8月	半导体与创新研发	主要包括：A.芯片法案，直接补贴、税收抵扣等；B.研发、创新和竞争法案，对关键技术领域及STEM进行拨款支持	总计约2770亿美元，其中A法案拨款767亿美元；B法案拨款2000亿美元。
通胀削减法案（IRA）	2022年8月	清洁能源与气候环境	补贴清洁能源生产和制造、为电动车以及个人清洁能源设备提供补贴，加快美国能源转型和碳减排进程；对大公司征收最低15%的最低所得税、对股票回购征税和限制药价以获得收入	预计能源与气候支出为3910亿，赤字下降2380亿。

资料来源：白宫网站，华泰研究

图表10：基建法案新增支出5455亿美元，主要用于改善地面交通网络以及社会核心基础设施

投向方向	具体领域	投资金额（亿美元）总	计（亿美元）
改善地面交通网络	道路、桥梁等基础设施	1100	2840
	铁路运输（客运/货运）	660
	航空、港口及水运	420
	公共交通	390
	电力交通工具、基础设施、公交车及转运设施	150
	安全项目 (减少交通事故）	110
	社区间重新连接	10
社会核心基础设施	电力基础设施及自动化	730	2615
	宽带	650
	水利基础设施	550
	增加环境抗破坏能力	470
	环境拯救	210
	其他	5
总计		5455

资料来源：白宫网站，华泰研究

图表11：根据CBO的预测，基础设施法案在2026年对政府支出的影响最大

资料来源：CBO，华泰研究

图表12：CHIPs法案总支出为约2800亿美元

资料来源：麦肯锡，华泰研究

图表13：CHIPs法案十年间总赤字影响为793亿美元

资料来源：CBO，华泰研究

图表14：根据CBO测算，IRA未来十年的支出规模为3920亿美元

支出项目	描述	支出规模（10亿美元）
税收抵扣
清洁发电和储能	生产端根据清洁电力产量提供税收抵扣，投资端根据投资成本提供税收抵扣	131
清洁能源制造	为清洁能源制造设施的改造或新建提供税收抵扣，例如风能和太阳能组件	37
个人清洁能源激励	为个人在清洁能源设备投资提供税收抵扣，例如购买家用太阳能等	37
核能生产	为满足要求的核电站提供了高达15美元/兆瓦时的补贴	30
清洁燃料	扩大了清洁燃料的补贴范围，2025年起采用技术中性补贴，为所有清洁燃料提供每加仑1美元的补贴	19
清洁交通工具	个人在购买新旧电动或氢燃料汽车时分别获得高达 7500美元和4000美元补贴	14
碳捕获	在生产中，存储和利用一吨二氧化碳分别获得85美元和65美元税收抵扣	3
小计		271
直接支出
农林保护	大部分流资金向已有农林保护项目，主要针对有害燃料减少、植被管理等	21
能源贷款	增加了现有的贷款项目授权金额，创建了一个新的能源和基础设施再投资项目	17
能源效率	向能源效率项目进行直接资助，包括一项新的全屋节能改造项目	11
工业脱碳	为能源部的一个新项目提供资金，以支持排放密集型行业的工业设施脱碳减排	5
其他	主要包括运营温室气体减排基金和一项甲烷减排计	66
小计	划	121
合计

资料来源：麦肯锡，华泰研究

图表15：根据CBO预测，IRA法案十年间将减少赤字约2380亿美元

资料来源：CBO，华泰研究

产业政策短期产生显著提振

整体来看，三大产业政策拉动美国公共部门投资的总规模达到3024亿美元，相当于2022年GDP的1.2%。《两党基础设施法》通过拨款为各州新建和维护交通基础设施提供支持（图表16），相关公共投资显著增加，例如道路、桥梁、公共交通等相关投资规模达到1769亿美元，供水相关基建投资规模为229亿美元。此外，《通胀削减法案》也为清洁能源以及应对气候变化相关公共投资提供支持，规模分别为227亿和182亿美元（图表17）。

此外，三大产业政策吸引了大量私人投资，企业已经宣布的半导体和清洁能源等领域的投资规模达到5000亿美元左右，相当于2022年GDP的2%。2021年以来美国以及其他国家企业宣布在美国增加大量投资项目（图表18），投资总额达5030亿美元4，其中半导体和电子投资为2310亿美元、电动车和电池投资为1330亿美元、清洁能源投资为1030亿美元（图表19）。制造业建筑相关支出也佐证了产业政策的效果。2021年1月以来，随着《两党基础设施法》、《CHIPS和科学法案》以及《通胀削减法案》的通过，制造业建筑投资支出累计增加101%，这一增长大部分是由电子制造业建设支出所推动（图表20）。电子相关制造业支出在2023年8月名义总支出达到1104亿美元（年化），占所有建筑业支出的56%，为2020年的11倍。

产业政策对2022-2023年美国增长和就业产生了明显提振。尽管制造业建筑投资在 GDP中占比较小，2023年三季度仅为0.6%，但2023年前三季度季比折年增速高达190%、86%和19%，对前三季度GDP季比折年增速的贡献分别达到0.5、0.3和0.1个百分点，平均为0.3个百分点，位于二战以来的较高水平（图表21）。此外，部分是为了处理产业政策相关的支出，美国政府雇员整体增加，2023年前9个月政府新增非农就业平均为5.9万人/月，在新增非农就业中的占比为23%（图表22），2019年这一比率仅为8%。往前看，产业政策相关投资仍可能维持较高水平，但环比高增长趋势难以持续，预计对增长的提振边际放缓，甚至可能下降。根据后文的分析，我们预计新能源和基建相关项目未来有望逐步落地，从而将投资维持较高水平，但芯片项目大多在2021-2022年宣布，投资周期为2年左右（图表23），在没有新增项目的情况下，我们预计产业政策相关投资环比高增长或难以持续，对增长的提振未来可能边际放缓，甚至不排除下降的可能性。事实上，2023年前三季度制造业建筑投资环比增速已经在逐步回落。

图表16：《两党基建法案》支持了各州的基建投资

资料来源：白宫网站，htps://www.whitehouse.gov/invest/，华泰研究

图表17：截至2023年10月，宣布的公共投资规模达到3024亿美元

资料来源：白宫网站，https://www.whitehouse.gov/invest/，华泰研究

图表18：三大产业政策刺激了私人部门企业投资

资料来源：白宫网站，https://www.whitehouse.gov/invest/，华泰研究

图表19：2021年以来累计宣布的私人投资规模达到5000亿美元

资料来源：白宫网站，https://www.whitehouse.gov/invest/，华泰研究

图表20：私人部门制造业建筑支出大幅增长，主要来自电子相关产业

资料来源：Haver，华泰研究

图表21：2023年制造业建筑投资显著提振美国经济增长

资料来源：Haver，华泰研究

图表22：2023年前9个月政府新增非农就业在新增非农就业占比达到23%

资料来源：Haver，华泰研究

图表23：对美半导体投资大部分集中于2021-2022年

资料来源：根据网上新闻整理，华泰研究

1．基建法案资助的项目中一半左右实际获得资助，但大多数项目尚未实际开工

《基础设施建设法案》的进展相对较慢，主要系基建相关项目流程较长，接近一半的项目仍未实际获得融资，大多数项目并未实际开工。基础设施项目需经历的四个流程，包括预算、政府机构设计总体方案、为项目提供资金、建设及完工等（图表24）。2023年9月，白宫表示，IIJA的实施已为近7000 个项目提供了超过3000 亿美元的已宣布融资5（Announce），但其承认大多数项目仍处于宣布提供资金(Announce)及已获得资金(Award)阶段，并未实质性开工。截至2023年8月7日，白宫统计的累计规模约1210亿的IJA项目样本显示，宣布但未实际获得资金（Announce）的项目金额占比接近一半，实际开工的项目可能更少(图表26)，项目流程较长是IJA法案进展缓慢的一个重要原因。众议院在回顾IIJA实施进展时表示获得联邦的资金资助通常是一个长达多年基建项目的第一步，并以密苏里州的切斯特桥项目为示例。从2022年密苏里州宣布（Announce）为切斯特桥提供资金开始，2023年3月承包商才被选定并授予合同（Award），9月才开始实际建造并拟于2026年12月完工，施工过程超过三年（图表25）。虽然多数基建项目进展缓慢，但我们认为IIJA法案仍将明显提高联邦在基础设施方面的支出，而且部分基建也已初步看到效果，预计2024-2025年基建项目的结果会进一步显现。Brookings预计，IIJA法案实施后，联邦基础设施支出将从GDP的0.8%提升至约1.3%，高于1950-2021年的1.1%的均值。CBO 指出，项目在获得拨款之后，仍需要一定时间才会反映至支出上，并且不同类型的基础设施的滞后性存在区别。例如，对高速公路项目拨款后，前两年内会支出60%，而港口项目拨款后，前两年仅支出约6%，而在第五年才会支出60%，可能反映高速公路类基建的相关评估流程和建设工作耗时较短。IJA法案后，美国供水设施（IJA后增长33%，下同）和高速公路（增长27%）的建筑开支增长显著高于公共设施建筑开支（增长22%）的平均增长或佐证了这一点。预计2024年随着拨款进一步到位，更多项目的建设和开支可能加速（图表27）。

图表24：IIJA项目的具体流程

资料来源：美国众议院网站，华泰研究

图表26：白宫公布的样本中，仅宣布但还没有获得拨款的项目金额约占一半

资料来源：白宫网站，华泰研究

图表27：高速公路和供水设施的建设支出显著快于公共部门建筑支出的平均增速

资料来源：Haver，华泰研究

2. 《芯片法案》刺激半导体相关投资

《芯片法案》提供的补贴刺激了全球各国半导体厂商在美国投资，截至2023年9月半导体厂商宣布的相关投资总规模超过2100亿美元，相当于2022年GDP的0.8%。《芯片法案》通过对企业的直接补助以及税收优惠来刺激芯片厂商到美国投资设厂，其中直接补助的规模达到390亿美元，税收优惠的规模约为240亿美元。而根据SIA（2020），美国半导体厂商生产成本比海外其他国家高25-50%左右，其中一半左右是因为海外各国对半导体补贴超过美国。《芯片法案》的补助将使美国的半导体制造业成本缩小至与韩国、台湾和新加坡相差5%-10%，这一成本差距已经足以使半导体公司在美国建厂变得有吸引力。原因是美国在与现有生态系统协同方面、熟练人才库和知识产权保护等决定半导体厂商选址的其他方面具有明显的优势，所以美国吸引半导体公司投资建厂不需要完全的成本平价。根据SIA的统计，《芯片法案》通过前后，美国22个州宣布了60多个新的半导体项目（图表28），这些项目包括新建（23座）、扩建（9座）已有芯片工厂以及芯片制造所用的材料和设备，累计投资规模超过2100亿美元（图表29），相当于2022年GDP的0.8个百分点，预计提振就业约4.4万个。从已经公布的项目来看，投资最大的项目包括台积电400亿美元、德州仪器为300亿美元、英特尔200 亿美元，大部分项目已经开工，2024-2025年较多投产（图表30）。

图表28：《芯片法案》通过前后，美国 22个州宣布了60多个新的半导体项目

资料来源：

https://semiconductors.org/the-chips-act-has-already-sparked-2oo-billion-in-priv ate-investments-for-u-s-semiconductor-production/，华泰研究

图表29：2021年以来，半导体厂商宣布的半导体投资规模超过 2100亿美元

资料来源：

https://semiconductors.org/the-chips-act-has-already-sparked-20o-billion-in-priv ate-investments-for-u-s-semiconductor-production/，华泰研究

图表30：从已经公布的项目来看，投资最大的项目包括台积电400亿美元、德州仪器为300亿美元、英特尔200亿美元

厂商	建厂地点	类型	投资额（亿美元）	创造就业（人）	投资类型	宣布时间	投产时间
台积电	亚利桑那州	半导体	400	4500	新建（2个晶圆厂）	2022年12月	2024年和2026年
德州仪器	得克萨斯州	半导体	300	3000	新建（4个晶圆厂）	2021年11月	2025年
英特尔	亚利桑那州	半导体	200	3000	新建（2个晶圆厂）	2021年3月	2024年底
美光科技	纽约州	半导体	200	3000	新建（4个晶圆厂）	2022年10月	-
三星电子公司	得克萨斯州	半导体	173	2000	新建	2021年11月	2024年下半年
环球晶圆公司	得克萨斯州	材料	50	1500	新建	2022年6月	2025年投产
林德气体	亚利桑那州	材料	6	缺失	新建	2021年9月	2024年
Absolics	乔治亚州	材料	6	400	新建	2022年11月	2023年底
Entegris	科罗拉多州	材料	6	600	新建	2022年12月	2024年中
长春集团	亚利桑那州	材料	4	209	新建	2022年7月	2022年底运营，2026之前扩建
应用材料	加州	设备	40	2000	新建	2023年5月	2026年初

资料来源：https://www.semiconductors.org/the-chips-act-has-already-sparked-20o-bilion-in-private-investments-for-u-s-semiconductor-production/，华泰研究

3. 《通胀削减法案》提振了美国新能源相关产业

《通胀削减法案》是美国历史上规模最大的气候支出计划，为清洁能源相关产业提供了慷慨的补助，在法案通过前后导致美国出现绿色投资热潮。由于IRA为企业提供十年确定性的慷慨税收抵扣，与以往政策相比具有较强确定性，大量清洁能源相关的企业投资涌向美国（图表31）。截至2023年7月22日，IRA生效一年后，美国（已经宣布）新增相关投资规模约3000亿美元左右，约相当于GDP的1.2%。由于IRA对在美国生产电池提供最多 45 美元/千瓦时的税收抵扣，相当于降低电池成本约三分之一10，推动了大量电池厂商到美国投资设厂。截至2023年7月，已经宣布的电池相关投资达到91个，规模达到777亿美元。此外，IRA法案还对包括半导体在内的清洁能源相关的投资提供税收抵扣，截至2023年7月，已经宣布的半导体和和清洁能源技术项目为25个，总投资规模为1334亿美元。同时，电动车、电网传输、太阳能、风能相关投资在1000亿美元左右（图表32）。由于投资税收抵扣以及对消费者电动车的税收抵扣需要一定比例在美国生产，除美国企业外，韩国、日本、加拿大等企业也纷纷在美国设厂从而获得IRA的补贴（图表33）。需要指出的是，上述项目仅部分进入动工阶段，根据韦尔斯利学院对电动车产业链相关项目的统计11，很多项目目前仍在试点和准备过程中，由于电动车产业链项目投产时间在2-3年左右，因此未来三年（2024-2026年）约69%的项目将投产（图表34-图表35），上述项目对实际经济活动的影响预计在未来一段时间才会新一步显现。

私人部门对IRA的响应超过预期，最终支出规模或显著超过此前预期。由于IRA的支出中三分之二为税收抵扣，大部分项目没有设定支出上限，因此其实际财政成本取决于私人企业和居民对IRA的响应，企业投资规模越大，居民购买电动车的数量越多，实际财政成本越大。此外，发电相关的税收抵免不会在10年后自动到期，而是在达到一定的减排阈值后才会到期，这也会导致实际支出规模将超过此前预期。从上面的例子可以看到，企业对 IRA法案做出了积极响应，IRA通过一年后美国出现了绿色投资热潮。从居民来看，IRA对居民购买电动车新车（或二手车）提供最多7500美元（或4000美元）的税收抵扣（图表37)，2023年9月美国电动车新车（二手车）平均价格12约为5.3万美元（4.1万美元)，税收抵扣相当于降价14%（9%)，这显著刺激美国电动车的销售（图表36)。CBO/JCT预测IRA的总支出为4000亿左右，但Br00kings（2023）的预测是9000亿美元左右（相当于GDP的3.5%,每年相当于0.35%),其他的估计也认为规模是原始估计的3倍左右13(图表38)。Brookings（2023）与CBO/JCT预测的最大差别是14：前者预计电动车的抵扣以及碳捕捉和封存的抵扣规模将达到4000亿美元和1000亿美元，远高于后者预计的140亿美元和30亿美元。

图表31：《通胀削减法案》提振了相关行业在美国的投资

资料来源：https://climatepower.us/clean-energy-boom/，华泰研究

图表32：已经宣布的新增投资规模约300亿美元左右

资料来源：https://climatepower.us/clean-energy-boom/，华泰研究

图表33：除了美国企业外，韩国、日本、德国等国企业也在美国设厂

资料来源：https://www.charged-the-book.com/na-ev-supply-chain-map，华泰研究

图表34：电动车产业链相关项目大部分尚未动工

资料来源：https://www.charged-the-book.com/na-ev-supply-chain-map，华泰研究

图表35：项目完工时间集中在2024-2025年

资料来源：https://www.charged-the-book.com/na-ev-supply-chain-map，华泰研究

图表36：IRA通过后美国电动汽车销量持续攀升

资料来源：Marklines，华泰研究

图表37：美国电动车税收抵扣政策的主要内容

政策部分	电动车辆税收抵免政策主要内容
基本条件	车辆总重量<14000磅
	由电池容量在7千瓦时或以上的电机供电，允许外部电源充电
	首次购置并主要使用地为美国
	最终组装在北美完成，北美定义为美国、加拿大和墨西哥
	申报人应为：年收入低于15万美元的个人或收入低于22.5万美元的户主，或收入低于30万美元的联合申报人
抵免金额	2023年1月1日至2023年4月17日提车，2500美元基础抵免额+417美元+超过5KWh后每KWh带电量补贴417美元，合计至7500美元封顶。
	2023年4月18日之后，抵免额将取决于车辆满足矿产要求（3750美元）/电池部件要求（3750美元），满足这两种要求的车辆可以有资格获得7500美元的信用，只满足一项要求的车辆可以获得3750美元的抵免额度，若两条都不满足，则无法享受任何税收抵免。
	对于重型车辆（>14000磅），抵免额40000美元封顶：对于电动车充电站，抵免额100000美元封顶
矿产要求	矿物价值量（美国及与美国有自由贸易协定的国家提取或加工的锂/镍/锰/钴/铝/石墨等矿物）占比需满足最低比例：2023~2027，40~80%；2027年以后，80%。
电池组件要求	电池组件价值量（由北美制造或组装的阴极、阳极、固体金属电极、隔膜、液体电解质、固态电解质、电芯、模组等）占比需满足最低比例：2023~2029年，50~100%：2029年以后，100%）
享受税收抵免额的最高车价	货车<8wusd
	运动型多功能车<8wusd
	皮卡<8wusd
	其他车辆<5.5wusd
二手车政策	在购买二手电动车时最高可获得4000美元税收抵免（二手电动车价格应低于2.5万美元，且二手车全生命周期只能一次税收抵免）
关注实体	从2024年开始，配备由"关注实体"制造或组装的任何电池组件的车辆不符合税收抵免资格。从2025年开始，含有由相关实体提取、加工或回收的关键矿物的车辆将不符合资格。关注实体中的主要国家为中国和俄罗斯

资料来源：IRA法案，华泰研究

图表38：IRA实际支出规模可能显著超过此前预期

资料来源：Bro0kings(2023),CBO(2022)，华泰研究

产业政策的长期影响？

历史上美国产业政策的效果喜忧参半，具体取决于政策设计和产业情况，支持研发的产业政策成功概率更大。根据 Hufbauer 和Jung(2021)，美国产业政策可以分为贸易政策、对特定公司的补贴以及对R&D补贴这三类。1970-2020年以来的产业政策实践中，对研发补贴的成功概率更高（图表39）。具体来说，贸易政策方面，只有汽车行业取得成功：上世纪80年代的自愿限制协议加速了日本汽车生产商迁移到美国，并带来了卓越的设计和更好的生产方法；而保护钢铁、纺织品和服装等行业的贸易措施并没有创造出能够应对外国竞争的美国产业。对特定公司的补贴方面，该类政策在推动科技进步方面难以成功：联邦政府对Solyndra 公司和Crescent Dunes 公司等能源公司提供支持以推进前沿技术，但从产品竞争力、创造就业，或技术成果来判定，对这两家公司的支持都没有成功。对R&D补贴方面，则成效显著：例如美国国防部高级研究计划局（DARPA）以相对适中的成本，不仅维持了美国军事技术处于世界前沿，还催生了对数字和其他领域的美国高科技公司产生溢出效应。

当前产业政策与美国历史上产业政策实践有明显偏离：规模更大，且更加偏向选择性产业政策以及对企业的直接补贴。美国历史上产业政策规模显著小于其他国家，且以研发支出为主（图表40-图表41）。例如，根据CSIS（2022）的测算，2019年美国产业政策支出占GDP的0.39%。而韩国则达到0.67%。当前的三大产业政策虽然也有对研发的支持，但更加偏向选择性产业政策以及对企业的直接补贴。虽然新自由主义通常反对政府进行产业政策，认为产业政策大多以失败告终，但是今年来的学术文献发现，产业政策在特定条件下也有较多成功经验。

往前看，我们认为三大产业政策支出高点尚未达到，对财政的影响最大时点或为2026年，但芯片法案和通胀削减法案对经济的提振更加前置，而基建法案对实体经济的提振可能更加后置。根据CBO的预测，三大产业政策对财政支出影响最大的时点出现在2026年，规模接近1000亿美元，主要是来自基建法案的影响（图表42），此后由于通胀削减法案对收入的提振，赤字规模逐步下降（图表43）。从对实际经济的影响来看，三大产业政策的影响或有一定的前置，特别是芯片法案和通胀削减法案，即企业预期未来有望申请到补贴，所以将投资前置。2022-2023年绿色能源和芯片相关投资大幅增长，但实际的税收抵扣和补助仍处于申请环节。例如，商务部芯片办公室2023年2月才发布针对晶圆制造和封装、测试设备的补贴细则，商务部2023年6月才开始接受企业补贴的完整申请文件，后续还需要经过尽职调查，最终的补贴金额才会根据项目进展分批发放。但是基建法案对实体经济的提振可能更加后置：基建法案所支持的基建项目从联邦政府提供资金到地方政府招投标，并最终形成基建项目需要一定的时间（详见后文）。因此，我们预计三大产业政策对基建、绿色和芯片投资的拉动未来仍有望继续，但是投资增速或出现放缓。具体到拜登的三大产业政策，我们整体认为，《基建法案》能够提振美国基建投资、改善美国基建投资，而《芯片法案》减少了美国与其他国家在补贴上的差距，避免美国芯片生产能力进一步下滑，《通胀削减法案》显著提振美国新能源相关产业投资。

图表39：根据PIE的研究，采用补贴研发形式的产业政策效果更好

美国产业政策得分表，1970-2020
	行业是否变得更有竞争力？	是否创造了就业？	行业技术是否进步？
	贸易	措施
钢铁	D	D	D
纺织品和服装	D	D	C
汽车组装	A	A	A
汽车零部件	B	C	A
半导体 (反倾销阶段)	D	D	C
半导体 (开放贸易阶段)	B	A	A
光伏组件(税收抵免）	D	A	A
光伏组件(贸易保护)	B	B	D
	对特定公	司的补贴
合成燃料公司（化工）	D	D	D
索林达公司(光伏组件）	D	D	D
新月丘公司 (光热电站)	D	D	D
梅赛德斯奔驰 (汽车)	A	A	B
克莱斯勒公司(汽车）	A	A	A
富士康(电子元件)	C	B	D
	研究和	开发
国防高级研究计划局	A+	A+	A+
可再生能源	D	A	A
半导体制造技术协会	C	B	A
佛罗里达生物技术中心	A	D	A
先进科技汽车制造贷款计戈	A	B	A
由速行动（疫苗研发计划)	A	A	A
科研三角园	A	A	A

注：A+，A，B，C，D为Hufbauer和Jung 给出的产业政策效果评分。表中的不同等级代表了美国产业政策的实施是否达成目标，A+代表政策实施地非常成功，A表示成功，B表示较好，C表示一般，D表示政策失败。
资料来源：Gary Clyde Hufbauer and Euijin Jung's PIlE Briefing,"Scoring 50 years of US industrial policy",1970-2020.,华泰研究

图表40：根据CSIC的研究，2019年美国产业政策支出占比低于其他经济体

资料来源：CSIS（2022)，华泰研究

图表41：根据CSIC的研究，美国产业政策支出中直接补贴占比较小

资料来源：CSIS（2022)，华泰研究

图表42：三大法案对财政支出的影响，2022-2031

资料来源：CBO，Haver，华泰研究

图表43：三大法案对美国财政赤字的影响，2022-2031

资料来源：CBO,Haver，华泰研究

基建法案提振美国基建投资，有助于缓解美国基建投资不足，缺乏维护的问题。大多数欧洲国家主要依靠中央政府来为基础设施提供资金需求，但是美国主要依赖于州和地方政府来满足基建的需求，2020年美国公共基础设施和交通运输资金中只有不到一半来自联邦政府15。美国对基建的投资不及其他发达国家，基础设施支出占GDP之比在G20国家中排名垫底16（图表44），这导致美国基础设施在过去二十年稳步下降。例如，根据美国土木工程师学会的评估，1988年以来，美国基础设施长期评级为D，低于B的合格评级，其中桥梁、道路、航空和交运设施的评级相对靠后，而铁路中货运轨道因为货运收费维护资金相对充足，整体状况较好，而客运轨道则因缺乏政府支持，整体状况较差。根据IRC的估计17,2039年如果基础设施不足的问题不能解决，对美国经济的拖累将达到10万亿美元（每个家庭每年3300美元），出口可能下降2.4万亿美元，损失约300万个就业岗位；未来10年美国基础设施投资的缺口为2.6万亿美元。基建法案在未来7年投资支出规模相当于1.2万亿美元，相当于总缺口的一半左右，有助于扭转美国基建投资的持续下滑。联邦基础设施支出占GDP之比有望从0.8%左右上升至1.3%（图表 45），远高于过去四十年的趋势，智库布鲁金斯学会的阿迪·托默表示，这几乎与罗斯福新政期间的平均水平相同18。长期看，基础设施投资能够推动长期经济增长。例如，CBO 测算显示19，基建法案长期将提高全要素生产率，预计对2022年-2051年GDP增速的年均贡献约0.1个百分点。

芯片法案有助于避免美国在全球芯片生产中占比的下降，巩固其在全球高端芯片生产中的占比；但是没办法实现美国芯片的自给自足。根据SIA（2020），如果没有政府补贴，2030年美国芯片产能在全球中的占比将从当前的12%下降至10%，500亿美元的政府补贴有助于缩小美国在芯片补贴上与日韩之间的差距（图表46），从而使美国在2030年全球芯片生产中的份额上升至13-14%（图表47）。虽然芯片法案最终的补贴金额超过760亿美元，但2030年美国芯片份额可能不会显著超过上述测算。一方面，2020-2022年美国经历较高通胀，经过通胀调整后的补贴金额有所下降。另一方面，为了应对美国的芯片法案，欧盟、韩国、日本等国也都加码了芯片补贴，削弱了美国芯片法案的效果（图表48）。例如2023年4月欧盟通过《欧盟芯片法案》470亿美元的公共和私人投资，目标是将欧盟在全球芯片产能中的占比从当前的10%提高至20%。此外，美国的比较优势在高端芯片，芯片法案无法改变低端芯片依赖于进口的现实。例如，2021年美国对中国出口芯片单价为4.28美元，而美国自中国进口芯片的单价则仅为0.06美元。芯片法案主要支持先进芯片的生产和研发，而芯片设施一旦完工，难以转变用途生产其他类型的芯片。此外，美国劳动力成本较高，比较优势也在高端芯片。例如，2022年美国芯片行业的平均年薪为8.4万美元，而中国仅为美国的四分之一；美国芯片行业工资大约占销售额的12%，中国则仅为9%。

通胀削减法案有助于推动美国新能源发展，降低对海外的依赖，加速美国汽车行业的电动化，并对全球产生溢出效果。通胀削减法案预计将显著推动美国新能源产业的发展。当前中国在全球新能源相关领域占据主导地位，通胀削减有助于吸引新能源相关产业迁移到美国，从而加快美国本土新能源相关产业。以电池为例，根据国际能源署（IEA）的预测20，美国当前已经宣布的电池项目意味着2023-2030年电池产能复合增速将达到30%左右，到2030 年几乎能够完全满足美国国内对于电池的需求；而美国光伏产能扩张相对更慢，到2030年能满足美国国内40%的光伏需求（图表50）。根据美国能源部的预测，IRA将使2030年美国太阳能装机量扩大约100GW左右，2050年扩大200GW左右（图表49）；太阳能协会（SEIA）的预测21，IRA生效1年后，美国太阳能供应链新增155GW产能，储能增加65GW，新增投资1000亿美元以上，预计未来十年额外推动160GW的太阳能装机量，同时额外提振投资1440亿美元。此外，IRA也将加速美国汽车的电动化进程。根据Brookings的测算，如果没有IRA，2030年电动车在美国新车销售中的占比约为32%，但

IRA将使得这一比例提升12个百分点至44%，接近拜登所设定的50%目标（图表51）。美国能源部的预测相对更为保守22，但也预计IRA将是电动车销售占比有望提升3个百分点左右至12%。从碳减排来看，虽然不同机构测算的幅度存在差异，但预计IRA将加快美国碳减排进程，咨询公司荣鼎集团、Brookings以及联邦政府的预测显示，IRA有望使得2030年美国碳排放额外下降6-10个百分点（图表52）。最后，IRA通过促进产业供给降低全球新能源相关成本，提振全球相关投资。IRA预计每年推动美国太阳能和风能发电量达到数百吉瓦，更大程度降低成本，加速全球部署；IRA还推动对下一代清洁能源技术的投资，降低成本。例如，赫瑞特大学研究预计，碳清除项目预计未来十年成本将下降50%。

图表44：美国对基建的投资不及其他发达国家

注：数据为2021年或最新，内陆基础设施包括道路、铁路、内陆水道、海运港口和机场。
https://www.brookings.edu/articles/the-senate-infrastructure-bill-puts-america-cl oser-to-another-new-deal/，华泰研究

图表45：IIJA 法案后实施后，Brookings 预计联邦基础设施支出将从GDP的0.8%提升至约1.3%

资料来源：
资料来源：https://www.brookings.edu/articles/the-senate-infrastructure-bill-puts-america-closer-to-another-new-deal/，华泰研究

图表46：政府补贴有助于缩小美国在芯片成本上与日韩之间的差距

资料来源：SIA（2020)，华泰研究

图表47：现有的补贴有助于美国在2030年将芯片产能占比维持在13-14%

资料来源：SIA（2020)，华泰研究

图表48：欧元区、日本、韩国也加码了芯片相关补贴

	芯片法案公布前后半导体产业链各国和地区对半导体行业激励措施
国家与地区	举措
欧盟	2023年4月通过"EUChipsAct,计划通过动员470亿美元的公共和私人投资，到2030年将欧洲大陆在全球芯片生产中的份额翻一番
中国	中国政府为先进半导体先进制程提供所得税减免;为集成电路制造商设立了进口关税豁免，并恢复了额度超过500亿美元的国家芯片投资"大基金"的运作。
日本	2022年12月，日本政府宣布为Rapidus提供5亿美元的初始资金，随后在2023年4月又追加了23亿美元的拨款。Rapidus是日本八家半导体公司合作发起成立，目标是2027年实现2纳米制程半导体商业化生产。2023年2月，日本政府批准了一项28亿美元的年度补充预算，以补贴私人在芯片制造设备、原材料、功率芯片和微控制器的投资。
韩国	2023年3月，韩国政府通过了“K-ChipsAct”，为包括半导体在内的国家关键战略行业的大型和中小型企业分别提供15%和25%的税收抵免。2023年4月，贸易、工业和企业部宣布IndustrialTransformation SuperProject,该项目将把70%的研发预算（约47亿美元）分配给半导体等核心工业部门。
中国台湾	2023年1月，台湾政府通过了产业创新条例修正案，被称为“台湾芯片法”。该法案将为研发提供25%的减税，为新设备采购提供5%的减税。
印度	2022年9月，印度政府修改了100亿美元的ProductionLinkedIncentive (PLI)计划，为建设半导体晶圆厂和显示器晶圆厂的项目成本提供高达50%的融资。

资料来源：彭博，华泰研究

图表49：受益于IRA，2030年美国电池需求基本能够自给自足

注：APS=Announced Pledges Scenario。
注：APS=AnnouncedPledgesScenario，假设世界各国政府做出的所有气候承诺，包括国家自主贡献（NDC）和长期净零排放目标，都将按时全面兑现。资料来源：
https://iea.blob.core.windows.net/assets/0a421001-6157-436d-893c-c37eeab54 967/TheStateofCleanTechnologyManufacturing.pdf，华泰研究

图表50：受益于IRA，2030年美国电池需求基本能够自给自足，但国内产能只能满足太阳能需求的40%

注：APS=Announced Pledges Scenario，假设世界各国政府做出的所有气候承诺，包括国家自主贡献（NDC）和长期净零排放目标，都将按时全面兑现。资料来源：
https://iea.blob.core.windows.net/assets/0a421001-6157-436d-893c-c37eeab54 967/TheStateofCleanTechnologyManufacturing.pdf，华泰研究

图表51：电动车在美国汽车销售中的占比有望在2030年上升至44%

资料来源：Bro0kings（2023)，DOE（2023)，华泰研究

图表52：IRA将加快美国的碳减排

资料来源：IEA,2023,Annual Energy Outlook 2023；Brookings（2023)，华泰研究

三大产业政策或在一定程度上提振相关行业投资和就业，但对美国宏观经济的中长期影响或有限。三大产业政策利好新能源、芯片相关行业的投资和就业。根据 SIA（2021），PERI（2022）和CEA（2022）的测算，三大产业政策未来10年平均每年将创造就业17.8万（图表 55），相当于2022年新增非农就业的3%，2015-2019年平均新增非农就业的7%。虽然产业政策对于相关行业投资产生明显提振，由于上述行业在宏观经济中占比较低，对宏观经济整体的影响或有限。根据Brookings（2023）的测算，电力生产、传输等行业投资在GDP占比不到1%，预计未来10年平均每年新增投资280亿美元（2022年价格），相当于2022年GDP的0.01%。此外，一些定量模型发现，即使是最优的产业政策，其带来的收益也很小，且不太可能带来重大变革（Bartelme etal.,2021）。

美国三大产业政策利好基建、新能源以及芯片相关设备和原材料进口。基建法案要求接受补贴的项目需要满足“购买美国货”规则，而通胀削减法案则只对美国制造商品提供补贴，例如在美国制造的低碳发电设备能够享受更大的补贴，在美国制造的电动车才能申请税收抵免，且对美国制造的认定随着时间推移更加严格。从企业的反应来看，为了利用美国产业政策的补贴，较多企业选择将最终生产转移到美国。因此，我们认为三大产业政策主要是利好基建、新能源以及芯片相关设备和原材料进口，不利于相关行业的最终产品。

中长期看，三大产业政策或压低能源以及半导体价格，但对整体通胀的影响或有限。三大产业政策短期拉动投资，提振总需求，但由于平均每年支出在GDP中的占仅0.2%，对通胀推升幅度或较为有限，并且通胀削减法案中包含了降低药品价格的条款，部分对冲了需求对通胀的推动作用。中长期看，三大产业政策或压低能源以及半导体价格，但对通胀整体的影响或有限。一方面，对可再生能源的投资会降低能源价格，对通胀产生温和拖累。根据美国能源部（2023）23的分析，基准情形下，2030年电价累计下跌8-9%，平均看对美国CPI的年均拖累24为0.2pp。而宾夕法尼亚大学预算模型显示25，通胀削减法案对未来十年通胀的影响可以忽略不计。另一方面，美国及全球其他国家对半导体的大规模投资可能会显著增加未来半导体行业供给，可能出现产能过剩风险，带来半导体价格的明显回落26。从时点来看，芯片投资主要集中在2021-2022年，建成投产需要至少两年时间2，即 2024-2025年美国新增的芯片产能会陆续投产，届时美国芯片供给压力或上升，特别是芯片法案也提供一定支持的28-90 纳米成熟制程28。

此外，三大产业政策难以完全扭转制造业占比下滑的趋势。2008年后美国实施了更加积极的产业政策，减缓了美国去工业化的速度。2008年后美国制造业就业绝对数量开始回升，且制造业占比下降的趋势得到遏制，1950-2009年美国制造业在总就业中的占比平均每年下降0.4个百分点，2010年后放缓至0.04个百分点/年（图表53）。与之相对应的，美国对外直接投资占GDP之比也高位回落，2022年回到2000年初水平（图表54）。当前的产业政策或能取得类似的效果，避免制造业更大幅度的下降，但长期看，美国制造业占比或难以明显回升。一方面，随着居民收入提高，其消费篮子中服务占比会进一步上升，例如健康、金融、法律等支出，这意味着对于商品（即制造业）的需求会下降。例如，2023年9月劳工部29预计，2022-2032年美国制造业就业将下降约11.3万，而医疗保健、专业服务等行业新增209、142万个就业岗位（图表56）。另一方面，技术进步意味着在商品需求不变的情况下，所需要的就业岗位更少。例如自动化和机器人的使用会降低制造业就业需求。Acemoglu和Restrepo（2017）发现，美国安装机器人越多的地方，制造业工作岗位下降越多。

图表53：2008年全球金融危机后，美国制造业就业占比下降速度放缓

资料来源：Haver，华泰研究

图表54：美国对外直接投资占GDP之比也见顶回落，降至2000年初水平

资料来源：Haver，华泰研究

图表55：三大产业政策平均每年创造就业17.8万个

资料来源：PERI，SIA，CEA，华泰研究

图表56：美国劳工部预计2022-2032年制造业岗位数量仍将下降

资料来源：BLS 华泰研究

风险提示

美国财政紧缩超预期，则产业政策相关支出会被削减，最终落地效果不及预期。

产业政策落地不及预期，政府行政审批、高通胀等都会拖累产业政策的落地效果。

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评级说明

投资评级基于分析师对报告发布日后6至12个月内行业或公司回报潜力（含此期间的股息回报）相对基准表现的预期（A股市场基准为沪深300 指数，香港市场基准为恒生指数，美国市场基准为标普500 指数)，具体如下：

行业评级

增持：预计行业股票指数超越基准

中性：预计行业股票指数基本与基准持平

减持：预计行业股票指数明显弱于基准

公司评级

买入：预计股价超越基准15%以上

增持：预计股价超越基准5%\~15%

持有：预计股价相对基准波动在-15%\~5%之间

卖出：预计股价弱于基准15%以上

暂停评级：已暂停评级、目标价及预测，以遵守适用法规及/或公司政策

无评级：股票不在常规研究覆盖范围内。投资者不应期待华泰提供该等证券及/或公司相关的持续或补充信息

法律实体披露

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