在长期危机和暴力环境中支持服务交付：权衡取舍

综合论文

本作品是世界银行员工与外部贡献者共同完成的。本作品中表达的发现、解释和结论并不一定反映世界银行、其执行董事会或他们代表的政府的观点。

世界银行不保证本作品中包含的数据的准确性、完整性或时效性，也不承担因信息错误、遗漏或差异而产生的任何责任，或因使用或未能使用本作品中的信息、方法、过程或结论而产生的责任。本作品中任何地图上显示的边界、颜色、名称和其他信息均不表明世界银行对任何领土的法律地位有任何判断，也不表明对这些边界的认可或接受。

本文内容不构成或被解释或视为对世界银行特权和豁免权的限制或放弃，所有这些权利均特别保留。

权利和许可

本作品中的材料受版权保护。由于世界银行鼓励其知识的传播，本作品的全部或部分可以非商业目的复制，只要对本作品给予充分的归属。

关于权利和许可的任何查询，包括附属权利，应向世界银行出版物，世界银行集团，1818 H街NW，华盛顿特区 20433，美国；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。

设计：GCS，世界银行集团

致谢 viii
缩略词 x
执行摘要 1
在PCV环境中的服务交付以竞争、
分裂和稀缺为特征 3
服务交付需要高度特定于环境的解决方案 4
根据环境调整结果 5
设计选择和在结果之间导航紧张关系 5
向前迈进：如何在长期
冲突和暴力环境中校准对服务交付的支持 6
引言 14
第一部分 – 环境：什么使PCV环境中的服务交付与众不同？ 22
权威的对立主张 24
混乱的系统分裂 27
生命攸关能力和资源的极度和长期稀缺 29
援助响应，但也重塑PCV动态 31
第二部分 – 结果：在PCV环境中可以实现什么？ 34
结果遵循不同的剧本 34
为什么权衡是不可避免的 43
第三部分 – 从分析到行动：适应服务交付支持以
管理长期危机和暴力 48
一个跨部门的必要条件：理解环境和
运营影响 49
应支持哪些服务？ 52
应该投资于何处（以及为谁投资）？ 57
在提供服务时应与谁合作？ 64
如何运营？ 75
结论 – 向前迈进：可以做哪些不同的事情？ 86
附录1 – 研究方法 89
附录2 – 国家特征和数据 91
附录3 – 服务成果和投资组合指标 95
附录4 – 部门简报：卫生 101
附录5 – 部门简报：教育 124
附录6 – 部门简报：城市服务 146
参考文献 168

框架

框架1 性别在PCV中 40
框架2 环境与社会框架（ESF）是否支持监测
并在PCV环境中最小化伤害？ 41
框架3 保持参与：来自实地的观点 45
框架4 也门项目目标指数（PTI）：一个数据驱动的工具，用于识别
支持的优先地区 51
框架5 社会动态如何塑造PCV环境中的服务提供和接受 54
框架6 项目团队如何处理可负担性问题 56
框架7 在PCV环境中，暴力、安全和领土控制的程度
深刻影响服务提供 59
框架8 并行结构示例 79
图形

图ES.1 定义PCV环境 1

图ES.2 支持PCV环境中服务提供的指导步骤 2
图ES.3 塑造PCV环境中服务提供的结构条件 3
图ES.4 三个相关的服务提供成果 4
图1 定义PCV环境 14
图2 运营团队在PCV环境中导航的框架 19
图3 PCV国家：指标系统性滞后 22
图4 塑造PCV环境中服务提供的结构条件 23
图5 服务争议的光谱：从公然破坏到微妙控制 24
图6 三个相关的服务提供成果 34
图7 团队在PCV环境中导航工作的框架 48
图8 塑造PCV环境中服务提供的背景因素 49
图9 在设计和实施操作期间使用的背景分析或评估（%） 50
图10 可负担性考虑因素 56
图11 与非国家行为者的谈判 62
图12 各部门的应急计划（%） 63
图13 危机和非危机地区项目安排几乎没有差异 64
图14 ‘传统’项目（政府借款）与直接TPI项目之间的前线提供者差异 73
图15 财务管理责任差异（政府借款/直接TPI） 74
图16 影响项目管理安排的因素 77
图17 对前线服务提供者的财务激励使用 80
图18 使用FCV运营灵活性 82
图19 经历长期冲突和暴力的国家 93
图20 PCV国家分析的变化，2014-2024 94
图21 塑造PCV环境中服务提供的背景因素 95
Figure 17 Use of Financial Incentives to Frontline Service Providers 80
Figure 18 Use of FCV Operational Flexibilities 82
Figure 19 Countries Experiencing Protracted Conflict and Violence 93
Figure 20 Variation in PCV Country Analytics, 2014-2024 94
Figure 21 Contextual Factors Shaping Service Delivery in PCV Settings 95
图22 26个PCV国家服务交付结果的变化 98

表格

表ES1 每个结果的含义范围 9
表ES2 服务交付设计逻辑与权衡 11
表ES3 服务交付设计逻辑与权衡：向谁/在哪里交付服务 12
表ES4 服务交付设计逻辑与权衡：谁来交付 12
表1 长期危机和暴力状态下的国家 15
表2 PCV背景下竞争表现的示例 25
表3 权威争夺加剧的援助交付挑战 27
表4 混乱的系统碎片化加剧的援助交付挑战 28
表5 急剧和长期的必需品和资源短缺加剧的援助交付挑战 30
表6 研究计划：发展计划的三个结果的初步定义 35
表7 跨部门对有效性的理解 36
表8 跨部门对不造成伤害的理解 38
表9 跨部门对持久潜力的理解 42
表10 决策逻辑：哪些部门和服务为目标 52
表11 特定服务特征对有效性、不造成伤害和持久潜力的风险 53
表12 社会动态对服务交付的影响 55
表13 决策逻辑：谁和在哪里为目标 57
表14 暴力、安全和领土控制对服务交付的影响 59
表15 长期危机和暴力对国家能力和治理的影响 65
表16 决策逻辑：谁应该交付？ 66
表17 危机和暴力对服务提供者能力和动机的影响 70
表18 适应性概述 83
表19 定义长期危机和暴力 91
表20 经历长期危机和暴力的国家 92
表21 影响PCV背景下服务交付的因素 96
表22 卫生部门的竞争形式 103
表23 世界银行团队对PCV背景下卫生有效性的操作解释 109
表24 世界银行团队对PCV背景下卫生部门不造成伤害的操作解释 111
表25 世界银行团队对PCV背景下卫生部门持久潜力的操作解释 113
表26 教育领域的竞争形式 127
表27 世界银行对PCV背景下教育有效性的理解 132
表28 世界银行对PCV背景下教育不造成伤害的理解 136
表29 世界银行对PCV背景下教育持久潜力的理解 138
表30 城市服务的竞争形式 148
表31 世界银行对PCV背景下城市服务有效性的理解 154
表32 世界银行对PCV背景下城市服务不造成伤害的理解 156
表33 世界银行对PCV背景下城市服务持久潜力的理解 159
Table 28 World Bank Understandings of Do No Harm in Education in PCV Settings 136
Table 29 World Bank Understandings of Potential to Last in Education in
PCV Settings 138
Table 30 Forms of Contestation in Urban Services 148
Table 31 World Bank Understandings of Effectiveness in Urban Services
in PCV Settings 154
Table 32 World Bank Understandings of Do no Harm in Urban Services in
PCV Settings 156
Table 33 World Bank Understandings of Potential to Last in Urban Services in
PCV Settings 159

致谢

本论文综合了由英国政府外交、联邦及发展办公室（FCDO）资助的行动研究计划第一阶段的研究成果。

本《在长期危机和暴力环境中支持服务交付综合论文》由世界银行核心团队准备，团队由Helene Grandvoinnet（公共部门专家，EGVFP部门领导）领衔，成员包括Rachel Lemay Ort（高级治理专家，EGVFP部门）、Claire Mcloughlin（伯明翰大学副教授，EGVPF部门顾问）以及Mahi A. ElAttar（治理专家，WKPGP部门）。

扩展团队包括Abel Paul Basil Bove（高级公共部门专家，EMAPG部门）、Ghazia Aslam（EGVPF部门顾问）、Gloria Wazni（EGVPF部门顾问）、Marine Gassier（社会发展专家，SSIGL部门）、David Hudson（伯明翰大学政治与发展教授，EGVPF部门顾问）、Balakrishna Menon Parameswaran（城市规划首席专家，ISAU1部门）、Kanishka Senath Balasuriya（ISAU1部门顾问）、David Adam Braun（EGVPF部门顾问）、Awais Ahmed Khuhro（EGVPI部门长期顾问）以及Noah Benjamin Martin（EGVPF部门临时顾问）。

团队在Nabila Assaf（运营经理，GTFS1部门）、Serdar Yilmaz（实践经理，EGVPF部门）和Gary Milante（首席专家，GTFS1部门）的指导下工作。Noxi Nyathi（项目助理，GTFS1部门）、Nene Mane（高级运营助理，EGVFP部门）以及Martinjan Jimenez Guzel（EGVPF部门临时员工）提供了行政支持。此外，Hamzah Saif、Imran Amir Ali、Natalia Rodriguez和Noxi Nyathi为2025年5月的研讨会提供了支持。

团队还要感谢为本研究提供咨询、指导和反馈的众多治理、部门和脆弱性专家，特别感谢以下个人：

指定的部门焦点人物：Peter Holland（教育领域首席专家，HAEE2部门）负责教育；Soraya Goga（城市领域首席专家，IAEU3部门）负责城市；Jessica Flannery（卫生专家，HHNGE部门）和Sameera Al Tuwaijri（卫生领域首席专家，HMAPH部门）负责卫生；Patrick John Barron（社区和社会发展高级专家SSIDR部门）负责社区和地方发展（CDD）；以及Claudio Muniz Machado Cavalcanti（临时顾问，DTSGO部门）负责民事登记。

团队对Jovana Stojanovic（高级运营官员，OPSOS部门）、Jose Maria Beltramino（运营分析师，OPSOS部门）和Mitchell Delaney（项目分析师，OPSOS部门）表示感谢，他们为识别运营数据集提供了支持。团队还感谢Stephen Wegner（高级评估官员，IEGEC部门）为头脑风暴提供的可用性，以及Alia Jane Aghajanian（高级经济学家，EMAPP部门）为也门贫困目标指数框所做的工作。

我们感谢2025年5月研讨会的演讲者、合作伙伴和参与者。

We thank the speakers, partners and participants in the May 2025 workshop.

我们感谢世界银行任务团队领导、国家经理和运营人员，他们通过访谈或回应我们的调查分享了他们的见解。

最后，我们感谢同行评审员的支持：Tony Verheijen（AWCF2运营经理）、Yousif Mubarak Elfadil（EAWG1高级公共部门专家）、Jessica Leete Werner Flannery（HHNGE卫生专家）、Peter Anthony Holland（HAEE2教育领域首席专家）、Soraya Goga（IAEU3城市领域首席专家）和Amal Talbi（SWADR水资源领域首席专家），他们提供了详细、有洞察力和建设性的评论。

缩略词

ACLED 武装冲突地点和事件数据
AFR 非洲地区
CBO 社区基础组织
CDC 社区发展委员会
CDD 社区驱动发展
CEO 首席执行官
CERC 紧急应对组成部分
CM 国家经理
CMU 国家管理单位
CPI 腐败感知指数
CPIA 国家政策和制度评估
CRG 社区代表小组
CSO 公民社会组织
DNH 不造成伤害
DLI 拨款相关指标
DRC 刚果民主共和国
EAP 东亚和太平洋地区
ECA 欧洲和中亚地区
EFF 效能
ESF 环境和社会框架
FCDO 外交、联邦和发展办公室（英国）
FCS 脆弱和冲突影响情况
FCV 脆弱性、冲突和暴力
FM 财务管理
FPs 协助伙伴
FY 财政年度
GBV 基于性别的暴力
GDP 国内生产总值
GEMS 地理使能倡议用于监测和监督
HEIS 实施支持扩展
HROS 高风险运营策略
HR 人道主义响应计划

ICRC 国际红十字会
ICT 信息和通信技术
IDA 国际开发协会
IDP 内部流离失所者
IEG 独立评估组
IFC 国际金融公司
INGO 国际非政府组织
IOM 国际移民组织
IPF 投资项目融资
IRM 立即响应机制
ISIS 伊拉克和叙利亚伊斯兰国
IT 信息技术
LAC 拉丁美洲和加勒比地区
M&E 监测和评估
MENA 中东和北非地区
MIGA 多边投资担保机构
MONUSCO 联合国刚果民主共和国稳定特派团
NGO 非政府组织
NSA 非国家行为者
OP 运营政策
P4R/PforR 结果导向计划
PCV 长期危机和暴力
PDO 项目开发目标
PE 政治经济学
PIU 项目实施单位
PPP 购买力平价
PTI 项目目标指数
PTL 持久潜力
RBF 基于结果的融资
RCRF 常规成本和改革融资
RRA 风险和韧性评估
SA 南亚地区
SD 服务交付
SOE 国有企业
SSA 撒哈拉以南非洲

TPI	第三方实施
TPM	第三方监测
TTL	任务团队领导
UCDP	乌普萨拉冲突数据项目
UN	联合国
UNICEF	联合国儿童基金会
UNOCHA	联合国人道事务协调办公室
UNOPS	联合国项目事务厅
V-Dem	民主多样性项目
WASH	供水、卫生和卫生设施
WBG	世界银行集团

执行摘要

本文综合了针对26个经历长期危机和暴力（PCV）国家的服务交付研究计划的发现。这些国家的特点是暴力持续时间长、长期不稳定，以及根据乌普萨拉关于有组织暴力的数据以及与国内冲突原因相关的《人道主义响应计划》测量的人口长期处于脆弱状态。

图ES.1 定义PCV背景

在全球环境复杂和长期危机激增的背景下，PCV国家挑战了“脱离冲突”的概念。在这26个国家中，有11个国家在2000年至2024年之间每年都在经历持续的暴力。另外11个国家在这一时期至少有15年经历了暴力。只有四个国家在这一24年期间的暴力事件少于10年。鉴于暴力的反复发生，这些国家的状况是不可预测的。因此，它们经常经历内部地理和提供服务模式的变化。例如，领土控制是流动的；对人口的接触是间歇性的；服务提供者的容量和动机经常处于变化之中。从一个发展行动的准备到结束，一个经历PCV的国家可能会在相对稳定和预防重点之间反复移动，到冲突和暴力水平升级和高水平的时期。

PCV中的服务交付不足不仅仅反映了暂时的中断，还反映了随时间推移的深层次、系统性的侵蚀。在教育、卫生、水和卫生设施领域，26个PCV国家的成果与所有其他低收入和中等收入国家的平均成果相比，结构性地更低。服务交付是一个广泛的类别。因此，本报告将对初级教育、初级卫生保健和选定的城市服务（包括水和道路）的成果进行深入分析。选择这些服务并不表示对其内在价值或在PCV背景下的重要性进行判断。相反，它反映了一个务实的决定，选择了一系列具有不同特征的服务。这种关注也有助于更深入地理解实现世界银行雄心勃勃的目标的途径，这些目标涉及更健康的生活、包容和公平的水和卫生设施服务，以及减少学习贫困。

这里探讨的一个关键问题是，在反复发生的暴力、不确定性和不可预测性的情况下，如何以最有效的方式提供服务，最小化伤害，并具有持久的潜力。世界银行现有的大部分指导方针都集中在脆弱性、冲突和暴力（FCV）广泛的问题上。然而，长期危机和暴力造成了独特的操作困境，本项工作将寻求识别、系统化并解决这些问题。为此，本报告提出了一个基于证据的框架，用于设计和实施PCV环境中的服务交付操作。该框架涵盖了如何：(i) 分析定义PCV背景的具体因素；(ii) 如何调整目标，以在这一特定背景下实现有效性、不造成伤害和持久性；以及在决定提供哪些服务、在哪里、由谁以及如何提供时，如何管理这些成果之间的权衡（见下图ES.2）。

图ES.2 支持PCV背景下服务交付的指导步骤

来源：运营审查

PCV背景下的服务交付特点为竞争、碎片化和稀缺

PCV背景下的服务交付差劲从根本上是由竞争、碎片化和稀缺塑造的。尽管这些条件并非PCV背景所独有，但它们有助于解释世界银行集团（WBG）团队遇到的操作限制的严重性和持久性，以及实践中通常需要的适应类型和频率。

• 竞争：服务交付吸引了对权力、权威和合法性的竞争。多个行动者争夺领土控制或物质资源，尤其是与提供服务相关的象征性和强制性权力。

混乱的碎片化：服务交付的机构格局高度碎片化可能在危机之前就已存在，但危机使其加剧。碎片化导致了混乱、不一致和不均匀的交付系统。

严重且长期的稀缺：在脆弱和暴力环境中，服务能力、供应和资源的稀缺是服务交付的一个定义特征。稀缺既非偶然，也不完全是物质的。实际上，它有结构性原因，但同时也是政治性的，往往是有意制造的。

图 ES.3 结构条件塑造PCV环境中的服务交付

服务交付需要高度特定于情境的解决方案

在PCV环境中实现满足效果目标、避免伤害并具有持久潜力的服务交付特别具有挑战性。这三个特定的服务交付成果反映了世界银行的核心发展承诺。因此，它们与PCV环境的独特操作风险和限制相适应。它们还与世界银行对减少贫困、加强机构和冲突敏感性的规范性强调保持一致，同时也认识到需要适应性方法来应对争议环境中的急性需求和长期挑战。

本研究计划的一个关键发现是，PCV环境需要高度本地化的解决方案，这些解决方案深深植根于对情境的深刻理解——这使得在这些成果之间进行权衡变得明确。在不可预测的条件下，特别重要的是要远离“一刀切”的建议或二元政策选择。相反，更可取的是专注于适应每个需要定制响应的独特环境的组合。

图 ES.4 三个相关服务交付成果

因此，世界银行在PCV国家的运营参与并不是统一的。由于持久危机和暴力的具体表现形式不同，适应其影响的途径也不同。团队已经设计出方法来灵活应对变化：(i) 访问；(ii) 授权环境；以及 (iii) 吸收能力。在拥有世界银行投资组合的国家，运营参与范围从投资项目融资（IPF）和带有支付相关指标（DLIs）的IPF到成果导向融资（PforR）和政策发展融资（DPF）。世界银行的运营包括那些根据世界银行运营政策（OP）7.30实施的直接第三方实施（TPI）；¹ 直接政府借款；以及混合解决方案。例如，混合解决方案将涉及使用间接TPI，政府通过合同外包项目管理或服务交付的部分内容。

根据情境调整成果

标准的结果指标可能无法捕捉到在长期危机中服务交付的实际目标。基于对竞争、碎片化和稀缺性如何在特定时间点影响特定服务的深刻和当前理解，可以更清晰地定义有效、不造成伤害以及具有持久潜力的含义。

• 效果可以定义为防止服务崩溃；保持系统功能；维持服务连续性；恢复功能；扩大服务获取途径；以及提高服务质量。

不造成伤害可以定义为防止对提供者和受益人的伤害；最小化服务交付的政治工具化；避免系统扭曲；保护中立性；促进冲突敏感的获取途径；确保促进和平的服务交付。

持久潜力可以定义为维持机构连续性；加强前线和社区能力；转移能力和责任；促进本地所有权和问责制；使系统与国家层面对接和锚定；以及将能力和价值观制度化。

设计选择和在结果之间导航紧张关系

在和平建设志愿（PCV）的背景下，效果、不造成伤害和持久潜力这三个目标本身就难以实现；实际上，这三个目标之间经常存在紧张关系。例如：(i)旨在通过平行结构实现效果的策略可能会侵蚀长期的机构建设，从而影响持久潜力；(ii)通过从争议地区撤出以避免合法化暴力行为来减少伤害的努力可能会

限制服务交付的获取途径和覆盖范围，从而降低效果；(iii)试图通过本地化或加强政府系统来促进本地所有权、通过本地系统工作和支持持久潜力的努力可能会引入效率低下——甚至可能引发新的不平等，从而增加伤害并限制效果。

并非总是能够消除这些权衡；然而，必须明确这些权衡，以便通过具有情境意识的设计来管理它们，这可以包括应急计划、识别“红线”和/或退出策略。世界银行团队为管理这些权衡而采取的具体行动示例被提供以供设计参考。

前进方向：如何在长期冲突和暴力背景下调整对服务交付的支持

本报告的发现指向了一个清晰、结构化的决策工具，用于在长期危机和暴力的背景下支持服务提供。它们为国家管理单位、任务团队和其他从业者提供了明确的、意识到环境的选择基础，在极具挑战性、流动性和不可预测的环境中做出选择。

决策过程包括三个步骤：从分析环境，到调整结果，再到管理权衡（见图ES.1）。这个迭代的决策工具可以从项目准备到实施阶段使用，适应运营环境和更广泛的社会政治背景的变化。

需要深入、最新的本地知识才能有意义地通过这三个提出的步骤。尽管静态、一次性报告有助于这种知识的积累，但在这种流动的PCV环境中，重要的是能够获取来自各种来源的当前数据和信息。这样的数据需要用来评估一个流动的、复杂的状况。运营团队对信息来源进行三角定位，识别出世界银行内部、政府内部、政府外部、发展合作伙伴社区内外的关键对话者，以及超越这些范围的关键信息来源。他们还识别出评估和监控服务获取情况；覆盖范围；成本；质量以供设计；实施；和评估项目所需的关键信息来源。现在有些团队正在创建公共平台，将这些数据层叠在国家地图上。

步骤1 评估竞争、碎片化和稀缺如何影响选定服务的提供

理解运营环境是适应这些环境中服务提供的基础。在PCV背景下，竞争、碎片化和稀缺不仅仅是背景条件——它们积极地决定了谁控制资源、谁获取服务，以及风险如何展开。

使用下面的指导问题来分析这些动态如何在特定部门中促进或限制服务提供。寻找什么或谁在造成反复的障碍，以及潜在的机会和切入点。这种分析将有助于在下一步设定现实目标的参数。

权威的竞逐

识别国家合法性或控制受到争议的地方，以及多个行动者竞争治理或影响服务提供的地方。寻找暴力破坏、受限或协商的访问、政治干预或守门、以及捕获或同化服务以获得权威或合法性的迹象。评估哪些行动者参与其中，他们的动机，以及这些动态如何影响访问、中立性和员工安全。请注意，根据部门的不同，可能会有强烈的变化。

竞争的表现形式

• 破坏的模式和地理分布

• 竞争的性质

行动者与激励机制

人员与系统风险

混乱的系统碎片化

确定机构角色、责任和协调机制不明确、重叠或缺失的地方，从而导致服务交付系统脱节或竞争。寻找多重或并行结构、弱或不一致的授权，以及行动者之间的协调或数据共享缺口。评估援助工作是一致还是碎片化，以及这如何影响覆盖范围、问责制和系统连贯性。

碎片化如何表现

行动者、角色和授权

协调与交付系统

援助一致性

能力与资源的极度匮乏

确定长期投资不足、不安全或流离失所导致的人力、财务或基础设施能力的侵蚀，这些能力对于可靠的服务交付是必需的。寻找人员缺口、供应短缺以及可负担性和/或获取的不均衡。评估私营部门的能力、价格冲击和资源限制如何塑造谁可以提供服务、在哪里以及持续多久。

稀缺如何表现

人力和机构能力

投入和资源

可负担性和获取

市场和分配效应

第二步根据国家和部门背景校准结果

标准的结果指标可能无法捕捉到持久危机期间服务交付的现实目标。应使用情境分析来定义在这个背景下成功意味着什么，通过定位下表中设定的特定目标。在当前稀缺和限制条件下，明确有效性的重要优先事项。澄清持久潜力意味着什么，鉴于现有的碎片化；当地机构的能力和包容性；以及机构激励。识别并记录不造成伤害的风险，确保项目选择不会加强竞争或排斥。

注意，在冲突影响地区和非冲突影响地区之间可行的可能不同，这反过来可能需要精心制定的项目开发目标（PDOs）和应急计划。

这个校准步骤为管理第三步中的权衡提供了一个共享的、特定于背景的参考点。相同的表格也可以用来回顾性地评估项目的成果在谱系上的位置。

在PCV环境中，发展援助可以做出至关重要的、往往是变革性的贡献——但这些并不总是被关注规模、覆盖范围或线性进展的效果定义所捕捉。在这些复杂的环境中，进展可能是不均匀的或脆弱的。然而，通过中断期维持服务交付、保持核心系统，并保持机构存在，可以产生重大且持久的影响。认识到这些贡献的价值，需要一个反映PCV工作现实的效果定义，确认防止服务下降的重要性，维持访问的连续性，并在扩大访问和提高质量的目标之外，保持和/或恢复功能。

表ES1 每个结果的含义范围

结果在特定时间和地点可行的是什么？
效果性	• 维持服务的连续性
在限制条件下维持结果	防止服务下降
	保持或恢复系统功能
	• 扩大访问
	• 提高质量
不造成伤害避免伤害、排斥和控制	• 防止对服务提供者和受益人的伤害
	• 最小化服务的工具化并保护
	中立性
	• 避免系统扭曲促进冲突敏感的访问
	• 和平增强的服务交付
持久潜力建立系统耐久性或所有权	• 保持机构连续性
	• 加强前线和社区能力
	转移能力和责任
	• 促进地方所有权和问责制
	• 国家对系统的对齐和锚定

资料来源：运营人员的访谈和调查

在PCV环境中，意外效应——如加强排斥、加剧紧张关系或破坏信任——可能难以避免。将不造成伤害（DNH）的观点嵌入到设计、实施和监测项目阶段的讨论中，促使团队考虑服务交付如何与当地权力动态、冲突驱动因素和合法性感知相互作用。国际援助机构经常在这些环境中使用风险评估框架。这些通常关注对援助的风险——如财务失败、声誉风险或运营延误——而不是援助的风险，特别是其对当地脆弱性、能力和需求的影响。使用DNH扩展了讨论，通过认可和奖励已经进行的冲突敏感工作。它还使世界银行能够追踪这一目标的实现，同时在各个部门和环境中捕捉学习和分享减少伤害的策略。

持久潜力可以理解为逐步塑造既经济实惠又政治可行的交付模式，从而逐步减少对发展融资的依赖。即使是与最有能力和/或动力的当地机构进行有限的参与，也能产生有意义的影响。此外，即使在这样动荡的环境中，也应尽早规划退出策略和可行性路径，无论它们看起来多么理想化。这些行动对于指导随时间推移更加适应性和有意图的项目规划是必要的。

重新校准持久潜力的定义意味着从通过政府系统或平行结构工作的二元区分中脱离出来。是否与政府系统合作往往比简单的“是”或“否”问题更为复杂。可以根据政府和非政府行为者在特定国家、特定领域和特定时间点提供特定项目管理和服务交付功能的能力进行调整。当无法使用国家系统时，可以设计平行结构的结构、位置、运营模式等，以促进与现有永久公共行政结构的合作和对齐；嵌入退出策略计划以确保顺利交接；或者，在某些情况下，确保它们保持在位但当情况稳定时对政府负责。只有在一开始就高度重视实现这一点的情况下才能做到。

第3步调整设计和交付选择

决定提供哪些服务、在哪里、通过谁以及如何提供。这应该以反映第1步中绘制的环境限制和第2步中设定的校准优先级的方式进行。

对于每个设计选择，如下面的表格所示，有效性、持久潜力和不造成伤害之间可能会出现权衡。这些权衡并不总是可以消除的。然而，明确它们是至关重要的，这样就可以通过具有情境意识的设计来管理它们，这可以包括应急计划、识别“红线”或退出策略。世界银行团队为管理这些权衡而采取的具体行动实例提供了更好的信息以指导设计。

现实情况是，在PCV（项目合作与志愿服务）背景下，权衡不仅是可能的，而且由于资源稀缺、碎片化以及权威主张的冲突，往往是不可避免的。认识到这些紧张关系是走向更有意识、适应性和基于伦理的规划的必要步骤。这项研究第一阶段的一个关键贡献是记录了如何管理权衡，以及在优先考虑某一结果时可能对其他结果带来的潜在风险。本文的一个显著发现是，各国和任务团队正在产生大量的策略、适应措施和工具，以应对不断变化的情况和与PCV环境相关的限制。

这项研究计划的第二阶段将测试第一阶段的发现。因此，它将支持团队明确阐述何时以及为什么优先考虑某一目标。这是必要的，以便更好地预见和管理这些选择所产生的不可避免的权衡和风险，如下所述。反过来，它将帮助团队识别可以平衡决策逻辑以可能实现所有三个目标的干预措施。

表ES2 在提供何种服务的设计逻辑和权衡

从潜在性（PTL）视角，从有效性视角（EFF），从不造成伤害视角（DNH），构建系统耐久性和所有权，维持结果，避免伤害、排除或被俘获，应对社会需求。
决策	优先考虑现有能力的服务，低风险功能性，可行的供应链，低竞争，快速到达受益人。
逻辑		一些现有服务限制

权衡	投资于已经运作的系统可能会巩固援助依赖，从而忽视了复杂且有争议的——但社会上至关重要的部门。

表ES3 在向谁提供服务的设计逻辑和权衡

从潜在性视角，从有效性视角（EFF），从不造成伤害视角（DNH），构建系统耐久性和所有权，维持结果，避免伤害、排除或被俘获。
决策逻辑	优先考虑那些能够交付服务的地区，这些服务能够提升当地合法性，同时促进长期的所有权，避免做出可能加剧地方紧张局势、激化政治对立的定位决策。
					odth

					大规模地进行，以最大化紧张局势，发出政治信号。
					needili ragsilfiencerbate
权衡	在“安全”区域运营，优先考虑耐用性。			s 与公共系统保持一致，可能会巩固现有的、由国家推动的排斥现象，这些排斥现象是造成冲突的根源。
						在稳定地区可能会显得分配上不公平。
	alpi
			保护声誉，
		但限制了服务的覆盖范围和
	或加强现有的		规模，从而减少了
	在获取服务方面的不平等。在有争议的领土上。				国家在	竞争中。

表ES4 谁来提供服务的设计逻辑和权衡

从潜在的从效果从不造成伤害到持久的视角 (EFF), 视角 (DNH), (PTL), 建立维护结果避免伤害，系统的耐用性和所有权
决策	与被感知为中立、对冲突敏感且在政治上可接受的行动者合作— 通过政府系统或在当地扎根的机构来加强能力，确保与国家框架一致，并支持长期的所有权。
逻辑		往往是国际的或
		第三方提供者，如
		(TPIs)—他们可以迅速

权衡	外包交付只通过不受争议的行动者进行与政府合作可以提高交付的规模和速度，但可能会加剧排斥或被认为是偏见，如果排除了敌对团体。
		也会侵蚀国家的

引言

本文综合了针对26个经历过长期危机和暴力的国家的服务交付研究项目的研究成果。这些国家，此后称为长期危机和暴力（PCV）国家，定义如下：它们经历了长期的暴力持续时间，并且长期容易受到暴力和不稳定的影响，其大部分人口在很长一段时间内都处于脆弱状态（图1）。² 它们代表了世界银行集团（WBG）各个地区的一系列不同国家（非洲[AFR]和中东及北非[MENA]地区有一大群国家）。其中包括世界银行集团2026财年（FY）脆弱性、冲突和暴力（FCV）名单上的38个国家中的25个，包括：(i) 这个名单冲突部分的20个国家；(ii) 世界银行集团FY26 FCV名单机构与社会脆弱性部分的5个国家；以及一个额外的国家（洪都拉斯），它不在FCV名单上（表1）。

图1 定义PCV背景

这26个国家挑战了脱离冲突的转变概念，并强调了需要根据经历反复危机的国家调整发展援助的必要性。这个群体中有11个国家在2000年至2024年之间每年都会发生暴力事件。另外11个国家在这个时期至少有15年经历了暴力事件，只剩下四个国家在2000年至2024年间经历了不到10年的暴力事件。这26个PCV国家在内部地理、部门、机构和时间框架方面存在差异。领土控制是流动的，进入是间歇性的，服务提供者的容量和动机经常处于变化之中。从一个发展/项目操作的准备到结束，一个经历PCV的国家可能会在相对稳定和预防重点时期与冲突和暴力升级或高水平时期之间转变。因此，本笔记探讨的一个关键主题是如何在反复暴力、以及不确定性和不可预测性的背景下有效地提供服务，以确保不造成伤害，并具有持久的潜力。

表1 处于长期危机和暴力状态的国家

地区国家
东亚和太平洋（EAP）	缅甸*
欧洲和中亚（ECA）	乌克兰*
拉丁美洲和加勒比海地区（LAC）	海地，洪都拉斯，委内瑞拉玻利瓦尔共和国(RB)
中东和北非(MENA)	伊拉克，黎巴嫩，利比亚*，阿拉伯叙利亚共和国，西岸和加沙，也门共和国
南亚（SA）	阿富汗*
撒哈拉以南非洲（SSA）	布基纳法索，布隆迪，喀麦隆，中非共和国，乍得，刚果民主共和国，埃塞俄比亚，马里，莫桑比克，尼日尔，尼日利亚，索马里，南苏丹，苏丹

资料来源：作者自己的数据编纂
注：
* 世界银行集团2025年脆弱国家（FCV）名单中的冲突部分所包括的国家。在这个群体中，贫困率最高的国家是南苏丹（90.7%）、刚果民主共和国（82.4%）和莫桑比克（81.5%）。贫困人口最多的国家是刚果民主共和国（9300万）、尼日利亚（8020万）和埃塞俄比亚（4090万）。
** 世界银行集团2025年脆弱国家（FCV）名单中的机构和社会脆弱部分所包括的国家。
*** 未列入世界银行集团2025年脆弱国家（FCV）名单，但由于犯罪暴力导致的暴力死亡人数众多而被包括在内的国家。

这26个政治冲突和暴力（PCV）国家的服务交付成果与所有其他低收入和中等收入国家的平均成果相比，结构性地更低（见附件3，图20）。在PCV环境中，提供服务的关注既是必要的，也是特别具有挑战性的。例如，截至2025年，估计有4.03亿人生活在26个PCV国家的极端贫困中。这占这些国家总人口的37.5%。要实现减少贫困、更健康的生活、包容和公平的水和卫生设施服务、减少学习贫困等雄心勃勃的目标，

需要触及生活在长期危机中的人口。此外，水、教育和卫生等服务是具体而象征性的资源。它们是人力资本、生计和就业的基础。人们对特定服务的价值观、对服务提供的期望，以及这些服务的提供方式反过来也会影响人们对社会和国家的看法。

本文重点研究服务交付作为一个广泛的类别；然而，它还提供了对基础教育、初级卫生保健以及选定的城市服务（水和道路）交付的更深入分析。实际上，正在交付的服务类型在危机期间是否以及如何有效地交付方面很重要。服务的象征价值、对谁应该交付以及如何交付的期望，以及特定的特征可以使它们对PCV限制更加或更少脆弱。选择这些服务并不表明对其内在价值或相对于给定PCV环境的重要性做出判断。相反，它反映了一个务实的决定，即加深对具有不同特征的基本服务选择的分析。基础教育促进了人力资本的形成，但它容易受到意识形态冲突和政治捕获的影响。因此，当获取不平等时，它可能会加剧紧张局势。危机中的初级卫生保健交付也常常受到安全风险和严重能力不足的阻碍。城市服务，包括水和道路，对于稳定、健康和经济活动至关重要。然而，流离失所人口的激增可能会对基础设施造成压力，并加剧社会紧张局势。³ 这一焦点也有助于更深入地理解实现世界银行评分卡指标的途径。

在PCV环境中，以满足有效性目标、不造成伤害⁴并提供持续潜力的方式提供服务尤其具有挑战性。这三项特定的服务交付成果反映了世界银行的核心发展承诺。因此，它们与PCV环境的独特操作风险和限制相适应。它们还与世界银行

对减少贫困、加强机构建设和冲突敏感性的规范性强调保持一致，同时也认识到需要适应性方法来应对争议环境中的急性需求和长期挑战。

面对反复出现的冲突和人口长期的脆弱性，单独实现这三种结果中的任何一种都是困难的；此外，这三者之间潜在地存在紧张关系。例如：(i) 旨在通过平行结构有效交付的策略可能会侵蚀长期的机构建设，从而减少持久性；(ii) 通过从争议区域撤出以避免使暴力行为者合法化来减少伤害的努力可能会限制服务交付的可达性和范围，从而降低有效性；(iii) 试图培养地方所有权，通过地方系统工作并通过地方化或加强政府系统来支持持久性的努力可能会引入低效率，甚至可能引发新的不平等，从而增加伤害并限制有效性。

这篇综合论文阐明了援助组织，特别是世界银行，如何在PCV（脆弱、冲突和暴力）环境中提高其对服务交付支持的影响力。该论文基于文献综述，以及对运营现实的坦诚反思的运营审查。运营审查包括对在26个PCV国家中的14个国家工作的37名世界银行集团（WBG）员工的访谈，以及对WBG任务团队领导人的调查，共收到42个回应（详见附件1，了解方法论的详细描述）。

本文不提出一刀切的解决方案，因为这既不可能也没有用。26个PCV国家中的每一个都有其独特的社会和政治历史。冲突驱动因素、服务提供水平、关键行动者的激励和能力，以及发展前景在各国之间都有所不同。这些差异反过来塑造了设计和实施服务交付方法时涉及的具体限制、机会和权衡。每个PCV国家在时间和空间上也会经历变化。空间异质性可能表现为不同程度的暴力，以及不同程度的脆弱性。在某些地理区域，服务交付的提供可能是不均匀的或缺失的，城乡之间、中心和边缘地区、身份团体之间以及类似维度的访问差异。这些差异可能是由最近的危机之前或驱动的。一个国家的部分地区可能在正常条件下运作，而其他地区可能面临危机状况。PCV环境之间的多样性以及内部多样性要求服务交付方法适应在空间和时间上差异显著的环境，包括变化的暴力水平和领土控制，这反过来影响谁提供服务、何时何地提供以及谁可以访问它们。

在空间和时间上差异显著的环境中，包括变化的暴力水平和领土控制，这些变化反过来影响谁提供服务、何时何地提供以及谁可以访问它们。

尽管本文主要关注那些经历长期危机和暴力的国家，但其所提出的框架和发现也可以在其他背景下发挥作用。例如，被认为容易发生冲突且需要预防的国家，可能会从关于在有效性、持久性和不造成伤害之间权衡的讨论中受益。

本文的其余部分结构如下：

第一部分探讨了在长期危机和暴力（PCV）环境中提供服务的特殊性。它介绍了三个条件——权威的对立主张、混乱的系统碎片化以及长期和严重的稀缺性——这些条件共同根本上重新定义了这些环境中的可行性。本章还考虑了这些动态如何使援助的角色在PCV环境中变得独特。

第二部分研究了在PCV环境中如何定义和提供结果。它认为，在这种背景下，结果遵循不同的规则，需要重新校准对有效性的理解、不造成伤害以及持久性的潜力。它还确定了实现这些目标的主要障碍，强调了它们之间不可避免的权衡。

• 第三部分将PCV环境中服务提供的复杂挑战简化为四个核心问题：(i) 投资什么；(ii) 在哪里/为谁提供；(iii) 与谁一起；以及 (iv) 如何提供。这些选择必须在碎片化、稀缺和竞争的环境中做出，在这些环境中，服务提供不仅是操作上的困难，而且也具有政治性。围绕这三个决策点组织分析，为理解操作团队如何在现实世界中导航提供了一个实用框架，如图2所示。

本报告提出了一个基于证据的框架，用于设计和实施PCV环境中的服务提供操作。该框架涵盖了如何分析定义PCV环境的具体因素；如何根据特定环境调整有关有效性、不造成伤害和持久性的目标；以及在决定提供哪些服务、在哪里、由谁以及如何提供时，如何管理这些结果之间的权衡（见下图2）。

图2 操作团队在PCV环境中导航的框架

步骤1

竞争

稀缺

碎片化

分析PCV

环境
评估竞争、
碎片化和
稀缺如何影响
选定的服务
影响PCV环境的上下文因素

暴力、安全和领土控制

• 强度和类型

社会动态

• 安全和获取

• 社会契约

• 社会不平等

服务提供者的能力和动机

国家能力和

• 领土控制

治理

• 信任和服务采用

• 非国家行为者（武装团体）

公民社会

集中能力

私营部门 • 分散的授权和能力

腐败

合法性

第二步

校准发展目标

效果
维持
结果
在限制条件下

不造成伤害避免伤害、排斥或被俘获

持久潜力
建立系统
耐久性和
所有权

第三步

调整设计和管理权衡

什么

在哪里/对谁

与谁

如何

第一部分 – 背景：

什么区分了PCV环境中的服务提供？

PCV环境共同存在服务提供结果的短缺，这既严重又持久——这不仅仅反映了暂时的中断，而且随着时间的推移还反映了深层次的系统性侵蚀。服务提供结果在26个PCV国家之间存在差异（见图3）。然而，平均而言，这组国家的表现不如世界其他国家。关于小学入学率，以及与健康、饮用水和卫生设施相关的WBG企业评分卡指标，在被确定为经历PCV的26个国家与未达到标准的国家之间，服务提供结果存在10-20点的差异（见图3）。总体而言，随着时间的推移，服务提供结果有所改善。然而，这种持续的差距表明了PCV环境中服务提供投资的迫切需求（见附录3，26个PCV国家的细分）。

图3 PCV国家：指标系统性滞后

a. 小学入学率

b. 健康UHC

c. 饮用水

d. 基本卫生设施

e. 城市饮用水
f. 城市基本卫生设施

资料来源：作者原创数据编纂。注：UHC = 全民健康覆盖。

本研究的一个关键发现是，PCV环境中的服务提供不足从根本上是由三个反复出现的结构性条件塑造的——竞争、碎片化和稀缺。尽管这些条件并非PCV环境所独有，但它们有助于解释所遇到的操作限制的严重性和持久性，以及实践中世界银行团队通常需要的适应类型和频率（图4）：

图4 塑造PCV环境中服务提供的结构性条件

• 权威主张的竞争关注的是国家合法性受到质疑或多个行动者竞争治理或控制领土、人口和服务的情况。

• 混乱的系统碎片化关注的是机构角色、责任和协调机制不清晰、重叠或完全缺失的情况，导致服务环境不可预测和脱节。

• 生命攸关的能力和资源的严重和长期稀缺关注的是长期投资不足、不安全和流离失所已经侵蚀了维持持续服务提供所需的人员、财务和基础设施能力的情况。

权威主张的竞争

在PCV环境中，多个行动者争夺提供或扣留服务所带来的象征性、战略性和强制性权力。围绕服务交付的竞争在从公开和暴力破坏到更微妙的操纵或象征性占有等不同形式之间展开。政府和非政府行动者都可能利用、阻碍或控制服务，以推进政治、意识形态和/或领土目标。图5展示了这一光谱，突出了服务交付如何与更广泛的合法性和控制权斗争交织在一起。它们被呈现为不同的类别。然而，在实践中，它们往往重叠，产生多层次和不断演变的威胁（或当服务交付符合当地权力交易时，成为机会）。

图5 服务竞争光谱：从公开破坏到微妙控制

更公开/ 更隐蔽/可见微妙选择性交付

					通过
破坏资源服务机制			或针对占用
攻击，转移		建立接管	授予或使用	服务
阻碍，财务，		或加强或渗透	扣留交付地点，
或使无法物质，		控制服务	访问，或	材料，或
服务或人力		受争议机构	操纵	实践以
基础设施资源从		领土通过（例如，	资格	表明象征性
或人员服务用于		提供，工资系统，	标准	主导地位
拒绝访问	私人利益，,	限制，官僚机构，	以奖励或	嵌入
破坏	恩庇	或品牌和援助管道）	支持者	意识形态
对手，和/或	网络，或以	服务以指导交付	或惩罚	信息。
燃料混乱。	操作。或管辖权。战略目的。
	操作。或管辖权。战略目的。

来源：作者基于对已发表研究和证据的分析。

对立当局支持、破坏、同化或挪用服务交付的动机可能是不可预测的，看似矛盾的。在中非共和国，叛乱团体将基本服务外包给非政府组织（NGOs），同时征税和规范日常生活，模仿国家职能，以增强他们对合法统治的主张（Glawion和Le Noan 2023）。例如，在叙利亚，阿萨德政权继续在叛乱分子控制的地区支付工资并名义上监督服务交付，即使同时系统性地轰炸学校、诊所和面包店。这些看似矛盾的行为——支持和破坏服务——反映了与对立权威相关的竞争战略目标：在破坏对手行动者合法性的同时，展示机构的连续性。

关于援助，这可能会产生不可预测和不断演变的威胁（例如，当服务被用作排斥的工具时）和/或机会（例如，当服务因其对获得合法性的政治重要性而吸引政治支持时）。表2列出了额外的例子。

表2 在PCV背景下竞争如何表现的示例

竞争如何表现	示例
破坏和干扰攻击、阻碍或禁用服务	叙利亚国家故意针对学校、医院、面包店和其他由反对派管理的公共基础设施或人员，以否认访问、破坏对手或煽动混乱。在南部城市德拉，服务的捕获和提取以破坏叛乱分子的合法性并惩罚持不同政见者（Al-Jabassini 2021）。在南苏丹，政府行为者截留了卫生用品资源，同时要求捐助者填补系统（Jones等人2015）。在中非共和国，叛乱团体将公共商品提供外包给国际行为者，同时对贸易路线征税并将收益重新投资以获得军事和经济控制（Glawion和Le Noan 2023）。
infrastructure or personnel to deny access, destabilize rivals, or fuel disorder. Capture and extraction of service	services in the Southern city of Daraa to undermine rebel legitimacy and punish dissidents (Al-Jabassini 2021). In South Sudan, health supplies have been siphoned
resources Diverting financial, material, or human resources from services for private gain, patronage networks, or to sustain armed operations.	off by government actors, while donors were asked to backfill the system (Jones and others 2015). In the Central African Republic, rebel groups outsourced public goods provision to international actors, while taxing trade routes and reinvesting proceeds into gaining military and economic control (Glawion and Le Noan 2023).
通过服务控制领土通过提供、限制或品牌化服务来建立或加强对抗领土的控制，以显示权威或管辖权。	在叙利亚，所有主要冲突方都系统地将水武器化，作为控制和胁迫的手段，经常针对平民人口。例如，伊拉克和叙利亚的伊斯兰国（ISIS）故意污染了代尔祖尔、拉卡和阿勒颇等省份的饮用水，以加强其对当地人口的控制并限制平民的流动（Abbara等人，2021）。
合并交付机制通过接管或渗透服务机构（例如，工资系统、官僚机构、援助管道）来指导服务交付，以实现政治或战略目的。	在阿富汗（2021年之前），塔利班在许多省份容忍基本卫生服务包（BPHS），因为他们认为让社区获得被认为是“中立”的服务是有价值的，同时又从承包商那里收取租金。
选择性访问、拒绝或针对授予或剥夺访问权或操纵资格标准，以奖励支持者或惩罚反对者。	在索马里的摩加迪沙，控制水资源的权力沿着宗族界线划分，强大的集团垄断了对水资源基础设施的访问，并利用它来加强地方权力和赞助系统（Davies等人，2023）。
象征性占用使用服务交付地点、材料或实践来主张象征性的主导地位或嵌入意识形态信息。	自2014年占领也门萨那以来，胡塞人对学校课程进行了系统的重写，以符合他们的意识形态议程。教育材料已被修改，以强调胡塞运动的教义，美化暴力圣战，并删除了对关键阿拉伯和也门历史人物的提及（Kochenburger，2025）。

资料来源：作者基于证据审查。

对权威的对立主张在服务交付领域造成了深刻的裂痕，特别是在机构受到争议或缺乏地方合法性的地方。例如，在阿富汗，社区驱动的发展（CDD）项目遭到了塔利班的抵制，他们拒绝接受该计划建立的当地选举委员会，认为这些委员会是中央政府的非法代理。在缅甸，由民族武装团体控制的领土中，存在着与中央政府控制无关的平行教育系统，反映了根深蒂固的政治分歧和对国家机构长期不信任。

服务通常是政治和暴力竞争的前线，前线工作人员成为权威争夺战中的象征和代理人。在缅甸，军事政变后，卫生工作者在公民不服从运动中扮演了核心角色，利用他们的可见性和受信任的关系来抵抗政权。他们在COVID-19疫情期间的嵌入式角色赋予了他们社区影响力和道德权威。然而，这也使他们暴露于暴力镇压之下。他们与当地人口的接近帮助建立了信任。然而，这也使他们直接面对有争议的权力结构，使得服务提供本身成为政治抵抗的焦点。

服务提供通常是意识形态上的争议点，成为争夺竞争道德、宗教或文化世界观的焦点。受访者将意识形态争议确定为交付的关键限制，特别是在教育领域。例如，在阿富汗，塔利班积极反对女孩教育，挑战教育部的权威，并严重限制了包容性政策的实施。在这里，争议反映了国家政策与主导的道德或宗教规范之间的更深层次冲突。相比之下，在莫桑比克北部，强大的社区对教育的支持以及一个足够灵活以反映当地价值观的课程，创造了一个更加有利的环境，教育服务几乎没有遇到任何抵抗。

冲突和暴力严重阻碍了冲突和非冲突区域的日常运营。近70%的世界银行集团调查受访者认为冲突和暴力是实施的关键障碍。团队报告由于访问条件的不断变化、对员工安全的威胁、交付输入的掠夺或破坏，以及被感知为与某一方结盟的风险，频繁发生中断。此外，薄弱或损坏的基础设施和中断的供应链显著增加了物流复杂性和采购成本，从而减慢了实施速度，并使收集可靠数据或识别有能力的供应商的努力复杂化。即使服务交付地点在地理上远离活跃的暴力，供应链、访问路线和运营物流也非常容易受到中断。例如，在海地，太子港的帮派控制使关键道路的交通瘫痪，从而阻止了教科书和食物向更稳定的南部地区的学校交付（表3）。

表3 权威主张加剧的援助交付挑战

权威主张的对立影响
在PCV（政治和冲突敏感环境）设置中，有争议的服务提供会吸引对手对权力、权威和合法性的竞争。竞争塑造了行动者的动机、提供空间的地理格局以及出现的暴力冲突形式或政治干预。	对服务的破坏或直接攻击。
	意识形态竞争/同化。
	政治干预或守门。
	由于暴力导致的访问受限。
	有争议的领土控制或土地所有权。
	服务访问排除/歧视。
	实施伙伴和用户的安全风险。

资料来源：作者基于包括关键知情人访谈在内的运营审查。

混乱的系统碎片化

长期危机和暴力逐渐产生了一个高度碎片化的服务提供机构景观。在一些PCV设置中，有不同的行动者层次和类型，每个都声称对国家资源和服务提供功能拥有权威和控制权。在次国家层面，一些政府积极扩大其职权范围，将国家资源据为己用，而其他次国家政府则被剥夺了财政转移支付，无法运作。一些半自治的公共机构继续提供服务，通常得到捐助者社区的支持。非国家行为者（NSAs）可能会提供或操纵服务，以主张领土控制或建立政治合法性。私营部门提供者、民间社会（包括基于信仰的组织）、传统领袖和社区服务提供者也在运作，通常是为了填补服务访问的空白。他们可能或可能不会从国际和地方人道主义机构的支持中受益。

危机可以加剧并使服务提供景观中已有的碎片化政治化。正如Olivier de Sardan（2011年）所示，碎片化往往在危机之前就已存在。它反映了在当地服务领域内共存和竞争的重叠权威形式——习俗、官僚、宗教、协会或项目基础——有时是相互冲突的治理逻辑的持续。例如，在缅甸，政变后的教育系统在国家团结政府的“临时”系统下进一步碎片化，民族武装团体作为事实上的国家行动。一个由具有不同课程、语言和资金来源的民族提供者组成的拼布出现了。这不仅反映了危机的影响，还反映了现有混合治理结构的加剧。

在协调不力和责任不明确的情况下，服务的获取往往不均衡。这一点在叙利亚和也门的卫生部门尤为明显，不同地区发展出了自己的领导结构、政策优先事项和运营模式。这些并行系统通常反映了控制者——无论是事实上的政府、非国家行为者还是地方行政机构——的政治或意识形态倾向。结果是一个由覆盖范围的空白、不一致的标准以及地区间有限的转诊或报告机制所标志的卫生服务交付的拼凑图。这不仅破坏了护理的连续性和质量，还使得人道主义和发展行动者在规模上或跨越冲突线提供支持的努力变得复杂化（Aula和Abdulkarim，2021；Dureab等人2021）。

关于外部行为者，碎片化导致了谁应该负责什么的混乱，从而削弱了协调，模糊了职责，并侵蚀了问责制。多个行为者的角色可能会与其他提供者重叠或冲突，从而促成一个复杂且碎片化的服务交付生态系统，在这个生态系统中，协调有限，责任分散。在具有联邦制或过渡治理系统的背景下，这通常表现为国家和市政行为者之间的重叠职责，没有正式的结构来解决争端或指导实施。索马里就是这种现象的一个例子。职责是非正式分配或争议的，联邦和地方行为者争夺对资金和实施权的控制（表4）。

表4 由混乱的系统碎片化加剧的援助交付挑战

混乱的系统碎片化影响
长期危机和暴力逐渐为服务交付创造了一个高度碎片化的机构景观。碎片化导致了混乱、不一致和不均匀的交付系统。	并行或竞争的服务交付系统。
		政策框架不一致或相互冲突。
	在正式和非正式系统之间，交付职责分散或不明确。
	援助交付系统之间缺乏协调。
	领导层频繁更迭导致交易成本增加。

资料来源：作者基于包括关键知情人访谈在内的运营审查。

在南苏丹，频繁的政治领导层变动破坏了连续性，使得与部门战略或基本实施过程（如支付公务员工资）保持一致变得困难。缺乏稳定的合作伙伴削弱了政治承诺，并侵蚀了实现长期可持续性的基础。

在海地，脆弱的权力分享安排导致了极端的波动性，一个月内任命了多名卫生部长。每次领导层变更都需要团队重新定位新任命者，这消耗了本可以用于执行的时间和精力。这种不断的人员更替增加了交易成本并减慢了资金的发放。此外，它危及项目的战略连贯性，因为新领导人可能会引入与先前商定的目标相悖的优先事项或要求。

急性和长期的至关重要的能力和资源短缺

在PCV（项目合作协定）背景下，急性短缺是设计和实施服务提供过程中的持续状况。短缺是多维的——涉及财政空间、规划和政策制定能力，以及前线人力资源的短缺。这些限制往往相互重叠并相互加强。即使有高水平的交付承诺，也可能受到持续较小的财政预算的限制，导致系统过度紧张和资源不足。例如，在莫桑比克，尽管教育占国家预算的19-20%，但每个学生的支出仍然是该地区最低的。

危机和暴力可能会严重耗尽具有必要培训和技能以有效提供服务的关键人员的可用性，这是高度依赖劳动力的人类发展部门常见的负面影响。在布基纳法索，冲突影响地区的教师比在更稳定地区的同行更有可能离开这一职业（Bedasso和Mendez Acosta 2025）。在叙利亚，成千上万的前线医疗工作者——特别是医生——被迫流离失所，许多人指出持续针对医疗设施和人员是逃离的主要原因（Aula和Abdulkarim 2021）。在喀麦隆，受访者描述了冲突影响地区的教师出勤率长期偏低。这是由安全问题和不稳定的工资支付系统造成的，迫使教师长途跋涉到更安全的区域去领取薪水，导致长期缺勤。这些挑战加剧了现有的不平等，并反映了在争议地区国家权威的广泛侵蚀（表5）。

表5 急性和长期缺乏基本供应和资源加剧的援助交付挑战

急性和长期缺乏基本供应和资源	影响
在长期冲突和/或暴力影响的背景下，至关重要的能力和资源的短缺是服务交付的一个特征。短缺破坏了负担得起、可靠且针对最迫切需求的持续交付系统。	能力赤字（国家、非国家、私营部门）。
	前线人员短缺。
	用户负担能力不平等。
	服务质量和获取不均衡。
	私营部门参与有限或不均衡。

资料来源：作者基于运营审查，包括关键知情人访谈。

政府能力的稀缺是一个普遍的挑战。在PCV背景下，政府机构常常因为资源限制、技术局限、员工流动率高和机构能力有限而难以履行其职责。一个被引用的例子是海地过时的纸质支付系统，由于停电、有限的营业时间以及网络连接不佳，交易可能需要数月时间。这些系统性限制显著影响了服务交付的可靠性、规模和可持续性。

当基本商品和服务稀缺时，前线工作人员常常承受社区不满的压力，服务有可能成为不满的爆发点。在也门，由于严重短缺，卫生工作者被绝望的病人指责为盗窃和腐败。在南苏丹，频繁的公共药品短缺迫使人们转向私营供应商——一次治疗的费用可能超过一个月的工资——这加剧了不平等，并使最贫困的人无法获得护理。

稀缺性也限制了私营部门的有效参与。合格的承包商尤其在农村或不安全地区稀缺。例如，在莫桑比克，由于缺乏具有足够技术经验的当地供应商，社区级土木工程的实施受到阻碍，迫使项目被分割成多个合同，由多个供应商承担。这导致了质量不一致，同时增加了世界银行团队的监督负担。在洪都拉斯，COVID-19响应期间，团队在寻找愿意并能够在偏远地区开展疫苗接种活动的卫生人员（如护士）方面遇到困难，从而限制了服务交付的范围。

援助响应，但也重塑PCV动态

发展伙伴支持PCV背景下服务交付的动机通常是为了应对由竞争、碎片化和稀缺造成的紧急需求——但他们的行动也可以重塑这些动态。关于是否以及如何参与、资助哪些行动者以及如何在政治流动环境中协调的决策不可避免地会产生政治后果。这样的参与可以稳定交付并保护基本功能。然而，它也可能产生意外的效果，包括巩固分歧、加强平行系统和/或造成偏见的感知。

权威的对立主张

在存在权威竞争主张的背景下，政府的优先事项往往不明确，使得捐助者难以识别合法的合作伙伴和/或与国家战略保持一致。这些操作选择很少是中立的。与哪些合作伙伴合作、如何分配资源以及使用哪些交付渠道的决策不仅受到环境限制的影响，还受到捐助者自身机构动机的影响，包括投资组合压力、受托责任风险管理、资金发放速度或可见性要求。

在这样的背景下，发展投资有可能加强或破坏当地的服务安排。在某些情况下，绕过正式系统或不与非正式行为者（如武装团体、习惯权威或不受监管的服务提供商）接触，可能会破坏当地协议并加剧紧张局势。在其他情况下，捐助者发挥了建设性的经纪作用。在海地，人道主义行动者直接与帮派谈判，以确保霍乱疫苗接种活动的临时停火，使服务在否则无法进入的地区得以继续。

危机和暴力的周期性循环意味着项目可能在一个环境中规划，但在另一个环境中实施。例如，在黎巴嫩，首个成果导向型计划（PforR）是在对治理不善和财务管理系统的担忧中启动的。然而，机构的势头和捐助者的紧急资金注入推动了项目的前进。当该国的金融危机在2019年升级时，这些潜在的脆弱性变得更加严重。尽管该项目是为一个完全不同的环境设计的，但它还是在政治和经济条件发生巨大变化的情况下继续进行。这说明了在动荡环境中进行刚性规划的风险，长期服务交付努力可能会迅速与地面现实脱节。

在这种背景下，援助通常通过“停止和启动”的决策来应对政治和安全局势的变化，这可能直接影响正在进行的危机。发展伙伴关于是否参与、参与哪些领域以及通过哪些国内行为者（从中央政府到地方社区广泛定义）的选择在政治上或财务上都不是中立的。关于暂停或中止援助范围的决策可能支持或破坏国内政治议程，并破坏服务交付生态系统。

混乱的碎片化

为了支持在PCV（预防性冲突和暴力）环境中的援助协调，已经开展了多项倡议。其中一些致力于在脆弱环境中提供援助，并需要弥合人道主义、发展和和平活动之间的差距。在一些国家，世界银行通过联合规划（包括多捐助者信托基金）积极促进援助协调，从而有助于实现一致性。

然而，援助系统仍然分散，特别是在PCV环境中，人道主义、发展和和平建设行动者根据不同的任务、文化和时间表运作。在这样的背景下，协调工作因赞助者利益和地缘政治议程而变得更加复杂，这些因素可能会将支持引向不同的方向。这种分散化为当地行动者带来了混乱。它还可能产生重叠或相互矛盾的倡议，从而增加了援助成为争议的一部分而非稳定力量的风险。

急剧和持续的稀缺

最后，在急性且持续稀缺的环境中，援助流动不仅代表对服务提供的支持，而且代表可以加剧政治竞争的重要资源。在以身份为基础的紧张关系、领土争端和/或历史积怨为标志的环境中，看似技术官僚的决策——例如资金分配地点或如何确定受益人——可能会变得高度政治化。捐助者的优先事项可能与当地对公平或紧迫性的看法不一致，可见的援助可能被视为一种要夺取的租金形式，而不是对公共产品的公正投资。

总之，发展合作伙伴并不是在PCV服务提供之外的争议领域之外运作；实际上，他们是嵌入其中的。他们的动机、限制和选择塑造了竞争、分散和稀缺的动态，正如它们对这些动态做出反应一样。如果没有谨慎的、政治上有见地的参与，援助可能会巩固它旨在解决的条件。

第二部分 - 结果：

在PCV环境中可以实现什么？

图6 三个相关的服务提供结果

结果遵循不同的剧本

首先要提出的问题是，世界银行在脆弱和冲突后环境中（PCV）的项目是否能够有效。现有证据给出了肯定的答案。尽管在PCV环境中运营存在相当大的风险和限制，但在基础教育、初级卫生保健和城市服务方面，过去十年中，独立评估小组（IEG）并未将这些项目评为低于世界银行整体投资组合的统计水平。在这方面，95.3%的PCV国家运营和92.8%的非PCV国家运营获得了“良好”的效能评级。然而，尽管在PCV环境中的良好评级几率大约是非PCV环境的1.6倍，但差异在统计上并不显著（费舍尔精确检验，p = 0.22）。在非PCV国家中，76.4%的运营和在审查的26个PCV国家中，77.1%的运营获得了“中等满意”或更好的结果评级，与整体投资组合的76.6%相比，PCV和非PCV国家之间没有统计学上的显著差异（χ²(1)=0.07，p=0.79；费舍尔精确p=0.78）。

然而，标准的结果指标可能无法捕捉PCV环境中服务交付的独特逻辑，其中结果可能遵循不同的路径。这项研究计划考虑了三个特定的服务交付结果，这些结果反映了世界银行的核心发展承诺。它们也适应了PCV环境中独特的操作风险和限制。这三个发展结果——有效性、不造成伤害和持续潜力——反映了在FCV环境中提供发展的独特挑战。服务交付常常模糊了人道主义和开发行动之间的界限。然而，区分发展结果的不仅仅是所提供的服务，还有其背后的意图、机制和系统效应。表6定义了每个结果，并强调了使用这些结果来评估世界银行在危机受影响环境中干预措施的价值和风险的理由。以下各节依次评估这些结果，重点是如何由现场运营团队解读这些价值和风险。

表6 研究计划：发展项目三个结果的初步定义

援助结果

定义	理由	有效性
项目通过实际向预期受益者提供服务实现了发展结果。这意味着提供的不仅仅是服务，而是有助于长期目标的服务，如包容性、韧性，和/或系统建设（例如，卫生系统、可持续性）。	The project achieved a development outcome through the actual delivery of services to the intended beneficiaries. This means delivering not just services, but services that contribute to longer- term goals such as inclusion, resilience, and/or systems-building. (for example, health systems, sustainable	在极端贫困的背景下，服务必须触及需要帮助的人，并产生实际效果。然而，并非所有服务提供都构成发展成果。区分人道主义救援（例如疫苗分发、送水）和开发性水资源获取是至关重要的。有效性必须围绕发展意图和结果来构建——而不仅仅是分发。
不造成伤害	服务的提供方式要对危机和暴力的根本驱动因素敏感，从而避免采取可能加剧现有紧张关系、不平等或偏见感知的行动。	在争议地区，援助可能无意中加剧紧张关系或加强排斥。这一原则要求对当地权力动态和被工具化的风险敏感，需要特定的运营政策和背景分析。
持久的潜力	该项目增强了国内外行动者——无论是国家还是非国家——在项目完成后继续提供服务的能力。这将通过整合、可扩展且在财务和制度上可行的机制来实现。	发展援助旨在确保在不稳定环境中也能保持某种连续性或韧性。服务提供系统能否持久不仅取决于政府能力，还取决于交付模式本身。这包括服务的资金来源、治理方式以及

资料来源：作者基于对已发表研究和证据的回顾。

有效性

世界银行团队从技术和情境两个方面理解有效性，涵盖立即的服务提供目标和更广泛的发展雄心（见表7）。在其基础形式中，受访者将有效性理解为在逆境中保持服务运行。这包括防止服务下降、保持功能性和维持连续性——即使在活跃的冲突区。然而，它通常还扩展到修复或恢复受损的基础设施、扩大对服务不足人群的覆盖范围以及通过更好的输入和系统提高质量。在某些情况下，有效性被解释为针对性和公平性，确保在政治或后勤障碍下仍能触及正确的群体。有效性还涉及在限制条件下确保成本效益，其中不安全、稀缺或市场崩溃导致的成本膨胀影响运营选择。

表7 跨部门对有效性的理解

有效性	世界银行团队的操作解释
防止服务下降	采取行动以防止因冲突、危机或系统性冲击而导致服务覆盖范围、质量和或访问的恶化。
保持服务功能性	即使在中断的情况下，也要保持核心系统的正常运行，并使用适应性措施来维持基本功能。
保持连续性访问（包括对冲突地区的访问）	即使在争议和/或不安全的地点，也要确保目标人群不间断地获得服务。
恢复/修复功能	修复或重建受损的基础设施和系统，以重新建立基本的服务运营。
扩大访问	将覆盖范围扩展到新的或服务不足的人群、地理区域和/或群体。
提高质量	通过更好的输入、流程和/或监督，提高服务的标准、可靠性和/或结果。
访问的目标性和公平性	优先考虑向最边缘化或服务不足的人群提供服务，从而减少访问的不平等。
在限制条件下的成本效益	尽管由于不安全、稀缺和/或后勤挑战导致高成本，但仍然实现结果，从而优化资源的使用。

资料来源：基于运营审查的团队编纂。

对于那些面临严重不安全和不稳定局势的和平队志愿者（PCV）环境，有效性并不总是意味着扩展和质量改进；相反，当这是最现实、最有价值的贡献时，意味着要抵御衰退。这种重新框架反映了项目运作所面临的极端限制——基础设施可能被摧毁，政府能力可能被削弱，访问变得不可预测。在某些情况下，项目的首要目标不是增长或改革系统，而是防止其崩溃。保持最低水平的服务交付、使捐助者协调成为可能以及提供一个持续参与的平台，可以被视为在这种情况下有效的结果。这说明了在某些危机环境中，有效性不是通过进步来衡量，而是通过生存来衡量。

在更为稳定但仍受危机影响的环境中，有效性可能通过政策层面的成就来追求，而不是通过直接改善服务质量和结果来实现。这既反映了操作限制，也反映了发展行动者的长期、系统性取向。例如，在黎巴嫩，即使在没有可衡量的学生学习进步的情况下，世界银行的教育项目也被评估为有效，这是基于引入课程改革和教师质量框架。这种方法有助于为未来的收益奠定基础，并表明对系统性改革的承诺。然而，它也存在将机构投入与发展影响混淆的风险，特别是在政策改革没有得到课堂实践或前线服务交付积极变化支持的情况下。

In more stable—but still crisis-affected—environments, effectiveness may be pursued through policy-level achievements rather than through direct improvements in service quality or outcomes. This reflects both operational constraints and the longer-term, systemic orientation of development actors. In Lebanon, for example, World Bank education projects were assessed as effective based on the introduction of curriculum reforms and teacher quality frameworks, even in the absence of measurable improvements in student learning. This approach can help lay the groundwork for future gains and signal a commitment to systemic reform. However, it also risks conflating institutional input with developmental impact, especially where policy reforms are not supported by positive changes in classroom practice or frontline service delivery.

受访者强调，必须通过一个反映冲突环境的波动性和非线性的时效性视角来评估有效性。在几个案例中，项目在相对稳定的时期实现了有形成果，但随着项目周期后期条件恶化，成果出现了倒退。有一个项目完全发放了资金，并满足了所有与资金发放相关的指标（DLIs），但由于项目最后几年与冲突相关的逆转，最终被评为中度不满意。这些案例强调了静态、最终评估的局限性。要点不在于为后来失去的艰难取得的成果宣称胜利。相反，是要从经验中学习：在某一时刻如何取得成果提供了有用的教训；项目如何调整以应对冲突的影响也提供了有用的见解，这些可以在未来项目中更好地记录和利用。

然而，在PCV（保护、尊重和解决冲突）背景下，有限的接触和不安全因素严重限制了监测、监督和验证，从而削弱了跟踪进展和/或评估影响的能力。例如，在一个PCV环境中，偏远和冲突影响地区的不安全因素意味着教育工作人员无法进行常规的学校访问。这削弱了对前线工作人员的技术支持，并造成了对材料和资金是否到达预期接收者方面的不确定性。在基于结果的融资（RBF）模型下，这些限制尤其成问题，因为资金发放依赖于验证的绩效。在这种情况下，无法安全验证结果会损害实施和问责。更广泛地说，危机环境中的监测系统脆弱性限制了衡量可能最终最为重要的持久成果的能力——例如教育的社会契约建设作用。这反过来可能导致依赖于代理指标或以输入为重点的指标，这些指标可能无法反映真正的、根本性的变化。

这些操作现实反映了PCV国家环境的异质性；然而，它们也表明需要根据这些环境调整有效性的定义。PCV环境中的结果框架可以扩展传统的进度输出指标，增加特定于环境的指标，以衡量衰退预防、保护和适应性成本管理。

不造成伤害

在PCV（保护和文职人员）环境中，"不造成伤害"被世界银行团队解释为既要预防对项目员工和受益人的明显负面影响，也要积极管理可能破坏稳定或安全的政治、社会和操作风险。这意味着：(i) 避免服务的政治化；(ii) 在撤出会恶化状况的情况下保持负责任的参与；(iii) 避免让受益人暴露于暴力之中；以及 (iv) 保护前线员工。可能更具体地针对PCV环境，它还意味着防止武装或政治行为者利用服务；推动冲突敏感的公平分配；以及避免有害的系统扭曲——例如，分割工资单或绕过市政系统的平行结构。

表8 跨部门对"不造成伤害"的理解

不造成伤害	世界银行团队的操作解释
避免政治化	确保服务不被用于推进可能引发冲突或排斥的政治或意识形态议程。
权衡继续参与的风险和利益	权衡继续参与的风险和利益，以避免因撤出或有害的共谋而造成的伤害。
最小化对受益人的伤害	防止项目活动或交付安排对服务用户造成直接或间接的伤害。
保护前线员工	保护在高风险环境中提供服务的人的安全、保障和福祉。
防止服务被利用	避免服务被武装、政治或精英行为者捕获，以满足他们自己的利益。
推动冲突敏感的公平	以减少而不是加剧社会和/或政治紧张的方式分配服务。
防止有害的系统扭曲	避免平行系统或激励措施，这些措施破坏现有结构或造成依赖。
管理期望	设定现实的目标并透明沟通，以防止幻灭或反弹。
保护中立性和感知的公正性	积极展示并保持公正性，以与所有利益相关者建立信任。
避免援助撤出冲击	规划过渡，以防止在荣誉支持结束时出现有害的服务缺口。

资料来源：团队基于操作审查的编译。

干预措施可能会无意中提高社区的期望，这些期望超出了系统实际能够提供的范围，特别是在资源匮乏的环境中。在一个和平队志愿者（PCV）的设置中，一个技术复杂的城市土壤侵蚀项目因欺诈指控和薄弱的制度系统而面临延误。最初的社区参与和反复的现场访问已经发出了明显的进展信号，从而建立了后来在实施停滞时未能实现的期望。结果是公众的挫败感日益增长，未付工资的工人在项目办公室外抗议，政治紧张局势升级。这个案例说明了，旨在促进当地所有权的适应措施——例如雇佣社区劳动力——如果项目治理和监督不足，可能会适得其反。在这样的环境中，不造成伤害不仅需要包容性设计，还需要可信的交付和问责机制，以避免引发怨恨或争议。

在权威主张相互竞争的背景下，目标决策有时受到政治捕获和合法化目标的影响，而不是中立的需求评估。在一个PCV设置中，对冲突影响城市的项目投资部分是出于政治考虑，以保持政府的可见存在，即使运营风险很高。在另一个实例中，推广基于需求、非政治性的目标的努力被持续影响谁获得支持的潜在权力动态所破坏。虽然参与过程很重要，但它对政治化的防范有限，因为在这类情况下，地方咨询通常被国家行为者主导。这些案例表明，政治影响可能会扭曲资源分配，从而更难确保干预措施是公平的、包容的，并且真正具有冲突敏感性。

由于供应和资源（包括援助）的持续稀缺，选择性服务提供是不可避免的；然而，这可能会加剧被排除的感觉。当服务的获取在可见的城市环境中分布不均时，邻近社区之间的明显差异可能会引发怨恨，并破坏对机构的信任。在一个国家，一个水资源项目只针对一个大城市中的四个社区，那里的基础设施已经崩溃，流离失所的人口激增。尽管目标是基于迫切的需求，但大量人口仍然没有改善的途径。此外，人口快速增长进一步加剧了短缺。同样，在另一个国家，由于在不安全地区运营成本高昂，导致计划中的教育投资被取消，即使需求已经明确。这些案例凸显了和平队志愿者（PCV）环境中一个反复出现的困境：最需要帮助的地区往往是最昂贵和最难到达的，导致服务提供覆盖极不均匀。

捐赠者的交付模式可能会无意中扭曲当地劳动力市场并削弱国家机构。在一个PCV环境中，一个捐赠者在教育领域的主导地位——通过其直接向教师、学校和公务员支付薪酬——创造了一个与政府主导的交付相竞争的平行系统。这些激励措施吸引了人才离开公共系统，减少了协调，并使建立可持续国家能力的努力复杂化。即使是基本的数据收集也变得依赖于捐赠者结构，从而侵蚀了政府的作用。这个案例突出了一种更广泛的风险：当捐赠者绕过国家系统以加快交付时，他们可能会以牺牲长期机构发展为代价实现短期成果，使得其他行动者更难以推广持久的系统。

信息框1 PCV中的性别

暴力以不同的方式影响男性和女性，女性不成比例地面临基于性别的暴力（GBV）、照料负担和行动限制。男性可能会面临征兵和直接暴力。在FCV环境中存在显著的性别挑战。然而，也有机会将妇女和男性作为变革的代理人。这要求在PCV环境中采用性别视角，包括：

在人道主义行动的同时进行早期恢复计划，重点关注妇女作为和平建设者和经济代理人。

将GBV预防和应对作为世界银行参与的核心领域，即使在冲突期间。

通过创伤知情协议和心理支持，利用性别视角，将关怀责任制度化。

催化性别包容性的私营部门发展，包括国际金融公司（IFC）的投资和咨询服务，以改善女性获得就业和创业的机会，以及多边投资担保机构（MIGA）在冲突后重建中具有性别成分的风险缓解工具。

参见：世界银行（2025）

尽管许多项目都敏锐地意识到这些风险，并且有目的地、持续地参与避免伤害，但“不造成伤害”并未作为设计原则或评估标准主流化。一种更持久和一致的“不造成伤害”的操作方法，完全考虑到PCV环境中的风险，需要超越环境和社会框架（ESF）的合规（见框2）。这可能包括将“不造成伤害”的分析嵌入到项目设计中，以及为世界银行员工制定关于如何分析和应对实时出现的风险的指导方针和原则。

框2 环境和社会框架（ESF）是否支持在PCV环境中监测和最小化伤害？

ESF为解决对项目受影响方的直接伤害提供了坚实的基础。核心标准，如环境和社会风险评估与管理（ESS1）；劳动和工作条件（ESS2）；社区健康与安全（ESS4）；以及利益相关者参与（ESS10），都嵌入了明确的尽职调查要求，以评估、避免和减轻这些风险。ESF还包括预防对脆弱和弱势群体不成比例影响的措施（ESS1）。它还规定了对工人进行职业健康和安全保护，以及防止诸如童工和强迫劳动的做法。它为保护少数民族或面临歧视风险的群体（ESS2）提供了保护，并概述了防止性剥削、骚扰和虐待的保障措施，以及规范安全人员行为的措施（ESS4）。

世界银行2016年的环境和社会框架明确指出：“世界银行的愿景超越了‘不造成伤害’，以最大化发展收益。在借款人对项目进行的环境和社会评估中已经确定了与项目相关的潜在发展机会，世界银行将与借款人讨论将这些机会纳入项目的可行性。在适当的情况下，可以利用这些机会来促进进一步的发展。”

在PCV（冲突敏感性项目）背景下确定的一些重要措施，例如需要冲突敏感的目标定位，在ESF（紧急情况基金）中只得到了部分关注。然而，ESF提到了社会和冲突分析，这种分析可以评估项目可能：(a) 加剧社会中现有的紧张关系和不平等（既包括受项目影响的社区内部，也包括这些社区与其他社区之间）；(b) 对稳定性和人的安全产生负面影响；以及 (c) 受现有紧张关系、冲突和不稳定性的负面影响，特别是在战争、叛乱和民间骚乱的情况下。社会和冲突分析是一种可选分析形式，可以用来支持特定的操作。

ESF没有处理PCV环境中常见的所有潜在危害来源。例如，该框架没有解决援助投资的政治化或工具化问题，包括精英捕获的风险、通过服务提供寻求合法性的风险，或者在争议地区援助的政治同化风险。还有空间更系统地认识和减轻因社区期望提高或未满足而产生的风险。当这些期望因实施延迟或基本资源匮乏而未得到满足时，可能导致社会紧张和声誉损害。总之，ESF为项目级别的不造成伤害措施提供了保障，这些措施针对的是脆弱和边缘化的利益相关者，但它并没有完全考虑到PCV环境中关于谁在何时以及如何获得服务的决策可能带来的政治和冲突相关危害。

持久潜力

持久潜力被理解为服务提供收益能够在项目范围之外持续的可能性，尽管PCV环境具有脆弱性。有几种途径可以实现这一点：(i) 系统对齐和国家锚定，以确保与政府框架的一致性；(ii) 机构连续性和维护，以确保在危机中交付结构的正常运作；(iii) 从外部到国家行为者的逐步能力转移；以及 (iv) 加强地方前线能力作为持久的交付层。通过参与式规划、社区决策以及地方非政府组织（NGO）和社区基础组织（CBO）的参与，促进地方所有权，旨在提高相关性和问责性（尽管这是否实现将取决于社会动态）（表9）。机构能力建设作为一个跨部门的支柱出现，从部委级别的财务管理到市政维护规划。

表9 跨部门对持久潜力的理解

持久潜力	世界银行团队的操作解释
系统对齐	将项目嵌入国家框架和政策中，以确保一致性和持久性。
国家锚定	将项目嵌入国家框架和政策中，以确保一致性和持久性。
制度连续性和维护	保持机构在危机和更迭中运作和提供服务的能力。
逐步能力转移	逐渐将技术、管理和运营责任从外部行动者转移到国家系统。
前线和	加强当地服务提供者和社区结构的能力，以持续提供服务。
社区能力	加强当地服务提供者和社区结构的能力，以持续提供服务。
促进地方所有权	通过参与式规划、决策和实施建立参与感和问责制。
传递价值观	在服务交付设计和实践中嵌入公平、包容、公民责任或结果导向等原则。
	在服务交付设计和实践中嵌入公平、包容、公民责任或结果导向等原则。
制度能力建设	开发行业机构的技能、系统和资源，以管理和随时间改进服务。

资源来源：作者，基于运营审查。

在资源稀缺的持久性公民服务（PCV）环境中，财务可持续性是一个核心挑战。在一个PCV环境中，水生产成本显著超过了现有的收费结构，提高价格的努力面临政治阻力和可负担性问题。此外，公共部门消费者（包括安全部门）的不付款给公用事业带来了进一步的财务压力。即使是非收入基础设施，如防洪设施和固体废物系统，也需要长期运营和维护，这很少被优先考虑或列入预算。没有

明确的所有权和资金机制，基础设施会恶化。因此，由于成本回收和维护文化的差距，持久性潜力受到破坏。

在许多PCV环境中，没有持续的外部融资，实现持久的服务交付实际上是不可能的。重大基础设施投资——如污水处理系统——需要长期的捐助者补贴才能保持运营。假设服务在五年项目窗口期内可以自给自足的假设在机构薄弱、财政崩溃和/或持续危机的环境中并不成立。在这些情况下，外部支持不是可持续性的失败——它是其条件。

尽管存在这些限制，许多任务小组组长（TTLs）报告说

在项目设计和实施中故意融入可持续性考虑。通过中央或地方政府系统运作的项目包括能力建设组件、与国家战略的一致性，或者与前线服务提供人员的积极互动。一些受访者强调了贷款工具在促进持久性方面的作用（包括成果绩效计划[PforR]工具，或在IPF中使用DLIs）。这些方法为机构加强提供了结构化的激励，有助于将交付工作锚定在可能超越项目周期的系统中——即使在波动中也是如此。

这些发现强调了需要更长期的参与策略，包括在紧急行动中也是如此。同时，还需要支持分阶段能力转移、混合交付安排的政策框架，以及将投资锚定在能够经受政治或安全冲击的系统中——并且可以根据国家特点和选择的路径，嵌入国家结构或与之隔离。

为什么权衡是不可避免的

在PCV国家工作的开发行动者面临的一个关键挑战是在短期内投资于能够交付成果的系统，同时确保其长期持久性——并且以一种不会进一步引发危机和暴力的方式做到这一点。每一个目标都被广泛认为是必不可少的。然而，它们经常朝着相反的方向拉扯，造成一个永久的三难选择：一种情况是，保持或推进其中一个目标会直接危及到其他目标。

在持久潜力与减害之间

通过政府系统或社区参与促进持久潜力的努力可能会无意中增加在政治敏感或社会分裂环境中的危害风险。在一个PCV环境中，通过公共系统工作有助于与国家框架保持一致并支持机构连续性。然而，由于政治敏感性，它几乎没有空间触及最脆弱的儿童——特别是校外难民。同样，在另一个PCV环境中，部分通过社区决策发放的学校津贴旨在增强地方所有权。然而，这种方法在有被歧视的少数群体强烈存在的社区中，冒着加剧排斥的风险。在这两种情况下，与政府的公开或秘密政治优先事项保持一致，限制了包容性或加深了地方不平等，从而损害了预防危害的能力。

在效果与减害之间

相反地，试图避免伤害可能会限制运营范围并降低效能。确保合法性与覆盖范围，同时不加强有害政权，是一个持续的难题。在某些国家，通过与国家相关联的机构提供服务，可能会损害捐赠者的信誉或加剧冲突叙述。然而，完全撤出可能会使受益者的状况恶化。

在效能与持久性之间

同时，专注于效能可能会削弱持久性。依赖平行结构来替代能力已被证明在操作上更为可行且速度更快——但同时也可能与政府系统更加疏远。尽管这使得资金发放成为可能，但它可能会挤出建立国家采购、合同管理和服务监督能力的机会。然而，在这样的环境中依赖政府系统可能会显著甚至完全延迟资金发放。这揭示了短期交付效率与长期对公共机构投资之间的紧张关系。这也引发了关于持久成果可能呈现何种面貌的问题。

在这些权衡中导航不仅需要技术判断，还需要对服务交付的政治经济环境有深刻理解。世界银行团队依靠前瞻性思维来预测在任何特定时间优先考虑一个目标而不是另一个目标可能产生的连锁反应。然而，在实践中，他们往往没有关于组织优先事项的明确指导，这些优先事项可以更好地指导这些关键选择和实时适应。下一节将呈现有关如何在实践中管理这些权衡的证据。

方框3总结了一些国家经理和TTLs关于维持参与重要性的观点——同时坦率地讨论了权衡。

方框3 保持参与：来自现场的观点

许多TTLs和国家经理强调了保持参与的重要性——即使可持续性不确定或条件恶化——以保障访问权限并支持长期机构存在，即使这样做可能会牺牲效率。总体而言，脱离与所有或部分人口的恶化有关。例如，在阿富汗，教育系统严重依赖捐助者支持，撤出可能导致在校外儿童数量急剧增加。它还带来了关闭对话而不是维持对话以进一步服务交付目标的负面影响。例如，在缅甸（在决定停止贷款之前），继续与中央政府接触带来了声誉风险。然而，在教育方面的参与在传达教育对所有人内在价值以及包括所有儿童，特别是罗兴亚少数民族的重要性方面取得了进展。即使在最具挑战性的环境中，技术对话和咨询工作也可能继续进行，尽管实施有限。

资料来源：作者，基于与国家经理和任务团队领导的关键信息访谈。

第3部分 – 从分析到行动：

适应服务交付支持以管理长期危机和暴力

本节将PCV背景下服务交付的复杂挑战和权衡简化为四个核心问题：(i) 应该做什么，(ii) 在哪里以及向谁提供服务，(iii) 与谁一起提供服务，(iv) 如何提供服务。这些选择必须在碎片化、稀缺和竞争激烈的环境中做出，在这些环境中，服务交付不仅是操作上的困难，而且政治上也充满争议。围绕这四个切入点组织分析提供了一个实用的框架，以适应和应对限制。本章从一个跨领域的必要条件开始：理解当地环境。图7展示了设计和实施支持PCV环境中服务交付的干预措施时需要考虑的主要元素。

图7 团队在PCV环境中导航工作的框架

资料来源：作者分析，基于综合发现。

一个跨领域的必要条件：理解环境和操作影响

图8总结了影响PCV环境中服务交付的关键环境因素。配套的文献综述在以下部分中详细讨论了每一个因素。

图8 影响PCV环境中服务交付的环境因素

资料来源：作者，基于已发表的证据和操作审查。

在一个复杂且不可预测的环境中理解服务交付的背景，按定义来说，是一项挑战。原则上，地方知识对于规划和交付服务是必要的，但它具有多面性、不断变化且难以监控的特点——尤其是在访问受到严重限制的情况下。即使在同一国家内，不同地理区域的条件也可能显著不同。因此，在一个公开竞争的环境中，信息来源的三角测量至关重要。然而，在竞争激烈且碎片化的环境中，由于信息孤岛的存在，这并不容易实现。

所有调查受访者都报告说至少使用了一种背景分析来指导项目设计或实施。约有一半的受访者报告使用政治经济分析和风险与韧性评估（RRAs）。此外，几乎一半的受访者还报告使用其他发展伙伴制作的文件。运营审查指出，此类国家层面的评估提供了宝贵的见解。然而，它们通常无法阐明具有如此显著差异的国家在项目设计和适应方面的微观现实，从而限制了它们为以下具体决策提供信息的能力：(i) 提供哪些（子）服务，(ii) 在哪里提供以及提供给谁，(iii) 与谁一起提供，(iv) 如何提供（图9）。

在PCV环境中，需要深入的地方知识来进行实时决策。这意味着需要的不仅仅是可能无法捕捉到政治经济底层的静态、一次性报告或已发布信息。

资料来源：作者，使用2025年4月任务团队调查的数据。
注：PE = 政治经济；RRA = 风险与韧性评估。

单点时间的静态快照对于实时决策用处不大，特别是在条件迅速变化且基于关系的信息尤其重要的情况下。受访者提到了各种知识来源，这些来源使他们能够获得有关当地背景的信息。以下这些做法既没有标准化，也不是强制性的，也没有常规预算：

通常，国家管理单位以及一些区域副总裁单位（VPUs）会定期为员工组织简报。他们通过新闻回顾、季度监测报告以及与当地和/或国际智库的合作，积极沟通以支持团队更好地理解不断变化的背景。

地方专业知识是另一个宝贵的资源，团队要么正式聘请专家，要么非正式地依赖当地网络来更深入地了解背景。

信息来源常常提到基于关系的，从当地办公室员工的观点开始。与其他捐助者合作，通过建立关系和机构间协调进行实时信息共享，也是提高知识水平的有效工具，同时也是共同创造协调适应活动的基础，以符合这些信息。

图9 设计和实施操作过程中使用的背景分析或评估（%）

在适应不稳定情况，特别是政治动态变化时，建立关系是关键；实际上，它需要扩展到各种行动者（政府、非政府、正式和非正式）。参与各种合作伙伴是关键，包括中央和地方政府。然而，在这种竞争激烈、充满争议的环境中，超越以国家为中心的方法可能行不通。

因为基本数据如人口、服务获取或覆盖率常常无法获得或已过时，团队寻找替代方案以获取数据，以更好地指导服务交付操作的设计并监测结果。一些国家团队已经开发了专门的数据平台来指导部门活动（见框4）。收集此类数据的进展可以支持更具针对性的干预——尽管确保针对性不会无意中加剧紧张局势很重要。

框4 也门项目目标指数（PTI）：一种数据驱动工具，用于识别支持的重点区域

PTI解决了项目定位中的一个关键空白，即官方贫困统计数据要么无法获得，要么已经过时，从而大大增加了资源无法到达最脆弱人群的风险。该工具整合了来自各种来源的数据，包括：WorldPop、国际移民组织（IOM）、武装冲突地点与事件数据（ACLED）和联合国儿童基金会（UNICEF）。

这些定量指标在次国家级别上可用，并包括八类：人口；流离失所；气候；冲突；经济活动；食品和营养安全；服务获取；以及合作伙伴的存在，用于计算综合脆弱性评分。PTI标准化并加权指标，以便进行地区级比较并促进地理上针对性的规划。它还有一个交互式仪表板，用于可视化优先事项。它也是公开的：https://pti-yemen.onrender.com/

其他国家正在使用或开发类似的工具（例如，阿富汗或科特迪瓦的地理空间中心）。

资料来源：世界银行也门贫困团队。

支持哪些服务？

决定提供哪些服务——以及不提供哪些服务——是一个复杂的问题，特别是在管理有效性、不造成伤害以及持续潜力之间的可能权衡时。表10总结了围绕这三个结果的决策逻辑。可以从有效性角度选择服务，优先考虑成本效益或交付的速度、规模和质量。优先考虑有效性也可能意味着投资于一些已有功能、可行供应链、低竞争和快速达到受益人的服务，即能够实现并展示结果的服务。优先考虑不造成伤害意味着专注于风险较低的服务，这些服务限制了排斥性，并且不太容易受到政治控制或转移，从而减少了加剧紧张关系的可能性。它还可能导致优先考虑那些具有强烈公众期望的服务，特别是在危机或过渡时期。优先考虑持续潜力涉及通过那些已有能力、所有权和与社会需求相符的政治承诺的服务，这对于在外部支持之外加强持续性前景是必要的。每种选择都带有权衡：投资于功能齐全的系统可能会巩固援助依赖并忽视未得到充分服务的领域；专注于低风险服务可能会忽视复杂但对社会至关重要的服务；与政治承诺保持一致可能会加强权力不对称性或由于其在国家与社会关系中的历史作用而对权威的对立主张。在所有这三个维度上，关于支持什么的决策通常还需要考虑诸如捐助者协调、员工可用性以及能够利用以往参与等因素。

表10 决策逻辑：目标行业和服务

运营选择	有效性	不造成伤害	持续潜力
应投资哪些服务	优先考虑一些已有	优先考虑限制排斥性且不太容易受到政治控制或转移（掠夺）的低风险服务。	优先考虑已有能力、所有权、与社会需求相关的承诺的服务。
选择行业、服务和输入	功能性、可行供应链、低竞争和快速达到受益人的服务。	[14] 能力、所有权、与社会需求相关的承诺。	capacity, ownership, commitment linked to social demand.

资料来源：运营审查

在决定投资于哪种服务或任务时，需要考虑的一系列因素与服务本身的固有特性有关。服务交付并不是一个单一的编程类别——无论是在技术上、经济上还是政治上。不同的服务具有独特的特征，这些特征源于所交付服务的性质、所解决的市场失败类型、交付任务的复杂性，以及服务被需求和消费的方式（Batley和McLoughlin 2015）。这些特征塑造了服务交付在有效、无害和具有持续潜力方面的程度，如表11所示。

表11 特定服务特征对有效性、无害和持续潜力的风险

有效性	无害	持续潜力
垄断——存在单点故障的风险；限制竞争、适应性和用户选择。	竞争性——在稀缺情况下增加被排除的风险，特别是对流离失所或边缘化群体。	可见性和可归因性——高可见性吸引短期投资，但增加了政治化和被俘获的风险。
正外部性和负外部性——风险在于共享利益的供应不足。	排他性——使政治化和感知偏见成为可能；破坏合法性和社会。	任务复杂性——资源密集型且难以维持。
和可能削弱整体性能的溢出危害。信息不对称——风险在于目标错误和。	稳定性。领土性——在弱制度或短期资金下，为破坏或被竞争对手当局捕获创造象征性或战略目标。	使用频率和可预测性——

来源：证据审查和运营审查

服务在压力下有效执行的能力可能受到垄断、外部性和信息不对称的影响。作为垄断的服务可以实现协调和效率。然而，在碎片化或竞争激烈的环境中，它们可以创建一个单点故障，增加成本，并限制用户选择。具有强大正外部性或负外部性的服务依赖于集体采用和系统范围内的协调来实现影响，但碎片化和监管不力可能导致供应不足或溢出，从而破坏整体性能。当提供者或当局比用户或捐赠者拥有更好的信息时，信息不对称进一步限制了有效性，导致目标错误、响应延迟和资源使用效率低下。在低信任、数据贫乏的环境中，这些不对称性削弱了对服务适应至关重要的反馈循环。

在长期危机和暴力环境中，服务交付可能带来的伤害及其产生方式可能受到竞争性、排他性、领土性和掠夺性的塑造。竞争性服务，即一个人的使用会限制其他人使用的情况，在长期稀缺的环境中，特别是对于流离失所的人口、妇女和少数群体，会增加被排除的风险。可排除服务，可以通过费用、文件或连接要求有选择性地扣留或针对特定对象，具有政治化的潜力和感知偏见，从而破坏合法性和稳定性。当服务具有领土性固定，例如绑定到特定位置的基础设施时，它们可能获得象征性或战略价值，成为破坏或被对立当局捕获的目标。最后，高度可掠夺的服务——其输入可以被转移、征税或交易——会吸引寻租和腐败，从而破坏供应链并加剧不平等。

持久性的潜力可能受到可归因性、任务复杂性和使用频率及可预测性的塑造。高度可归因的服务——它们是可见的、可测量的，并且容易与特定行为者联系起来——具有政治化和被控制的高风险。它们的可见性可以吸引竞争当局的短期投资或象征性使用。然而，这种同样的突出性使它们更容易被扭曲和争议。复杂的任务，需要熟练的员工、协调的系统和持续的资源，在以短期资金和弱机构为标志的危机环境中难以持续。它们可能保持部分实施或外部管理，从而限制了本地所有权的前景。最后，当可靠时，高频率和可预测性使用的服务可以建立用户接纳。然而，不一致性很快就会侵蚀信心，并可能使当地社区失去参与。

另一组考虑因素是某些服务在特定社会秩序和冲突与暴力历史中的定位。未满足的某些服务交付期望可能会引发不稳定。同时，有效的交付依赖于服务受益者的信任，包括他们感知的安全性，以及服务提供者的合法性。然而，如表12所示，服务交付在发展社会契约、纠正社会不平等和重建信任方面的作用，往往因长期稀缺、竞争和分裂的遗留问题而受到严重损害。由于在国家与社会关系中具有历史重要性或公众期望强烈的服务可能会被优先考虑，特别是在危机或过渡时期。框5总结了关于社会动态如何塑造特定服务在PCV环境中的提供和接受的发现。

框5 如何通过社会动态塑造PCV环境中服务的提供和接受

社会动态在塑造持久危机背景下的服务提供和接受方面发挥着关键作用，特别是通过社会契约、不平等和信任的视角。社会契约——或其缺失——塑造了关于国家应提供哪些服务的期望和动机。然而，在竞争和权威分裂的背景下，这些契约往往是强制性的、分裂的，并且被精英为了短期利益而策略性地操纵。社会不平等既是争议性服务交付的驱动因素也是结果，因为冲突加剧了现有的排斥并加剧了对稀缺资源的竞争——通常沿着政治或身份线。与此同时，社会信任对于服务接受至关重要，尤其是在脆弱群体中。然而，它经常因滥用历史、掠夺性治理和针对服务的有针对性攻击而受到破坏，这些攻击制造恐惧并阻止参与。

表12 社会动态对服务交付的影响

社会动态
对服务交付动机的重要性上下文和期望长期冲突和暴力的影响
社会		影响国家提供服务的意愿社会契约在人们无法自由进入它们，且同意是被强迫而非自愿的情况下无法运作。在竞争和权威分裂的情况下，精英的激励是优先考虑短期自我利益，而不是建立社会契约。权威分裂创建了国家/事实上的权威与他们（不）受欢迎的人口之间的多个社会契约。
契约
			服务的期望，以及人们

			未得到满足，服务交付
				可能会引发

			不稳定。
社会	在资源极度稀缺和长期竞争加剧的情况下，边缘化的必需品和服务的分配变得脆弱或高度竞争。它们被视为零和游戏——一个群体的获取被视为以牺牲另一个群体为代价。这种情况因服务不平等而进一步加剧，以及政治驱动的歧视和排斥。
不平等			不成比例地	int


			被排除的群体，从而
社会信任	服务的接受度，特别是对于脆弱群体，对国家服务的不信任是一个普遍的、理性的反应。对服务的攻击不仅破坏了对安全的物理资产的破坏，而且创造了令人望而却步的恐惧环境。
和服务
接受度

来源：作者，基于对已发表研究和证据的回顾。

一些世界银行集团（WBG）的团队指出，关注社区认为至关重要的服务可能是结合有效性和不造成伤害的一种方式。受访者指出，当服务被视为至关重要时，它们在被非国家行为者（NSAs）控制的地区被争议的可能性要小得多。例如，在一个平和建设行动（PCV）中，由于被广泛认为对社区福祉至关重要，卫生服务在武装团体控制的地区继续进行。同样，在另一个PCV背景下，由于被认为对人们的生活（包括受伤的帮派成员）具有直接相关性，卫生服务在没有抵抗的情况下提供，包括在帮派控制的社区。然而，如上所述，哪些服务确实被认为是至关重要的数据可能很有限。

从潜在的持久性角度来看，一旦外部援助停止，可负担性可能会指导决策。在许多情况下，可负担性受到紧急需求、高昂的交付成本和有限的财政能力的限制，尽管在一些项目中，通过明确优先考虑成本回收，取得了显著进展（见框6）。

框6 项目团队如何处理可负担性问题

当被问及服务交付成本的结构是否考虑了项目后其可负担性的可能性时，所有受访的TTLs中有55%回答是；26%不确定；19%回答否定（图9）。按部门细分，对于在城市水/卫生和城市道路这些“砖石”部门工作的团队来说，成本回收似乎是一个更大的挑战。

实际考虑可负担性的可行性被需求的紧迫性、高昂的交付成本（希望是暂时的）以及有限的政府财政能力所削弱。一个项目提供学校补助金的TTL指出，一旦外部资金结束，政府可能会难以维持这些补助。在另一个案例中，团队将可负担性作为干预措施的主要关注点，在一个非常具有挑战性的环境中取得了显著进展：“成本回收是项目的主要关注点。市政水务公用事业恢复了其50%的人员成本。”

图10 可负担性考量
服务交付成本的结构是否考虑了其运营后可能的可负担性？

资料来源：作者，使用2025年4月任务团队调查的数据。

应该向谁投资（以及为谁投资）？

关于在哪里提供服务以及为谁提供服务的决策涉及由冲突动态、政治优先事项、安全风险和访问限制所塑造的复杂选择。关于选择哪些地理区域和人群作为服务交付目标的决策，会不可避免地产生权衡。这些决策发生在访问限制、暴力和安全问题、稀缺的技术数据、融资限制以及有限的地方能力无法大规模交付服务的背景下。

与“什么”一样，关于在哪里提供服务以及为谁提供服务的决策必须涉及在有效性、潜在持久性或不造成伤害之间的权衡管理。表13总结了关于这三个结果的决策逻辑。从有效性的角度来看，重要的是最小化成本并最大化覆盖范围——通常是通过优先考虑人口密度高、相对安全的访问或已有的援助足迹的地区。这可能转化为关注首都、可访问的城市中心或捐助者历史上建立过存在的地区——有时是与其他援助行动者协商的劳动分工的一部分。关注潜在持久性可能意味着将服务导向可以嵌入正式系统的地区，以及促进地方所有权。一个不造成伤害的方法可能导致运营团队避免那些可能激化地方紧张关系、巩固访问不平等、显示政治偏见和/或加剧脆弱性的目标决策。

表13 决策逻辑：谁和在哪里作为目标

操作选择	有效性	不造成伤害	潜在持久性
应该向谁和在哪里作为目标？	优先考虑那些可以交付服务的地区和决策	避免目标	优先考虑那些地区和策略
目标受益者和地点	大规模地高效满足即时需求。目标地区是	激化地方紧张关系，显示政治偏见或	与现有系统保持一致并促进长期发展

资料来源：作者，基于运营审查。

实际上，这种逻辑可能会朝相反方向拉扯。优先考虑可以在大规模上提供服务的领域以及更容易获得访问的领域（有效性）可能会与优先支持偏远外围地区、降低分离主义紧张关系或区域间冲突的“不造成伤害”的方法产生矛盾。优先考虑长期潜力可能会无意中造成伤害，如果在选定的（政府控制的）地区进行大规模提供可能会被视为分配上的不公平。与公共系统保持一致，特别是在政治脆弱的背景下，可能会潜在地加强现有的排斥模式，例如边缘化少数民族、难民或非正式居民。在高度争议的环境中，通过正式的权威结构工作也可能被视为合法化与冲突和/或压迫有关的行为者。

在某些情况下，团队面临各种“不造成伤害”的解释，正如世界银行团队在该国受冲突影响地区实施经验中所展示的那样。一个旨在解决急性水资源短缺的项目不得不暂停实施，尽管已经为实施做好了充分准备。这发生在目标地区落入叛军控制之后。尽管人口需求迫切，但中央政府拒绝授权在它不再控制的领土上进行基础设施投资，担心这样的行动可能会赋予竞争的非国家行为者合法性。结果是从已经依赖这些服务的社区中撤出了基本服务。因此，“不造成伤害”的概念很少是零和的。更多时候，它涉及一种形式的伤害换取另一种形式的伤害。

为了减少被感知的偏见或政治偏爱的风险，一些团队使用中立的技术标准进行地点选择和资源分配。这包括依赖随机或需求基础的方法以确保公平和透明。例如，一个操作使用抽签系统来填补劳动密集型公共工程部分的有限名额。在另一个案例中，抽签并不是最初的选择，但缺乏数据来完善目标策略。然而，使用抽签系统的决定受到了习惯于被系统欺骗或感觉被欺骗的人口的欢迎。因此，他们对决策的随机性感到更舒适，这种随机性按照设计是免受偏爱的。结果，抽签方法在另一个具有类似低信任问题的背景下被TTL推荐。同样重要的是向当地社区传达这些标准及其选择的理由。

如何适应暴力是在设计和实施阶段的一个核心考虑因素。服务交付过程中的暴力破坏，或持续存在的威胁，造成了一种持续的不确定性环境，从而破坏了来之不易的进展。暴力并不总是存在，或在所有地方都存在。它可能不会以高水平存在。尽管如此，它通过对人们和生计的影响造成破坏。调查受访者描述了持续的不安全状况如何严重限制了对目标区域的访问。这可能是由于对项目相关人员和机构的威胁，以及有限的能力来确保当地服务交付提供者的安全和保障，或防止物资和用于交付的输入品被掠夺或破坏。薄弱或被摧毁的基础设施限制了对目标区域的访问，这阻碍了服务提供以及数据收集。物流变得复杂和成本高昂：中断的价值链推高了采购成本并延迟了实施，给将所需物资发送到这些区域或找到能够在这种环境中运营的供应商带来了困难。运营

回顾强调了管理暴力存在感的三个重要领域，如下所述。它们包括安全监控、与非国家行为者进行谈判；以及在设计阶段进行应急计划（框7和表14）。

框7 在和平建设环境中，暴力、安全和领土控制的水平深刻影响服务交付

暴力的强度和类型影响着服务是否能够安全交付，随着冲突的升级，对基础设施的攻击风险和人口流离失所的可能性增加。不安全和限制访问限制了人员部署，切断了供应链，并提高了交付成本——通常是不可预测的。领土控制不仅决定了服务是否可以协商或允许，还决定了谁来提供服务以及在什么条件下提供。在许多和平建设环境中，碎片化的控制导致了国家、非国家和混合服务安排的拼凑，其中服务提供既反映了也强化了底层权力动态。

表14 暴力、安全和领土控制对服务交付的影响

对动机和期望的影响以及长期危机和暴力

强度

慢性或升级的暴力可能会破坏服务提供，流离失所人口，和/或摧毁基础设施。

和类型

的

暴力

安全和

不安全感减少了前线员工在偏远或争议地区工作的意愿；安全和访问的突然变化可能是不可预测的，并可能导致对交付的期望无法实现。武装检查站可能会中断必要的供应链。

前线员工在偏远或

争议地区工作；切断了整个社区或选定

群体的关键服务；

并增加了服务成本。

领土

对领土的控制决定了服务是否可以协商、允许或提供——以及在什么条件下。

大多数和平队志愿者（PCV）的背景下都有领土控制有限的地区，留下了一个竞争性的服务提供景观，通过国家、非国家或混合安排的混合体来提供。

控制

服务可以协商、允许，

或提供——以及在什么条件下。

它影响谁来提供服务，服务提供地点以及

可以是普遍的或有针对性的。反过来，提供服务的能力可以通过加强权威和合法性来巩固领土控制。

以及

可以是普遍的

来源：作者，基于对已发表研究和证据的审查。

安全监控

关于安全监控的信息对于所有参与世界银行集团（WBG）运营的行动者（受益人、项目管理和服务提供人员、WBG员工）的安全至关重要，这些信息来自各种来源。运营审查发现了一些团队使用评估工具、专家背景知识、政府来源和可信合作伙伴数据（例如，南苏丹的国际移民组织；或在刚果民主共和国的联合国[UN]组织稳定特派团[MONUSCO]；以及国际红十字会[ICRC]或海地的全球跨国有组织犯罪倡议）。项目实施单位（PIU）和国家管理单位（CMU）也通过其现场存在和实地任务来监控安全形势。利益相关者的参与提供了来自现场行动者的信息。然而，由于访问有限或利益相关者与世界银行（在某些情况下与任何国际行动者）接触的风险，覆盖范围可能在地理上或范围上有限。

对安全监控的投资并不总是产生可采取的洞察。一位世界银行员工在接受采访时反思了这些挑战，如下所述：

没有一个综合系统来绘制暴力热点地图，以通知项目规划和实施，并且对暴力如何影响特定服务提供部门的监控有限。

[也没有]与暴力减少战略相关的政府主导的全面监控框架。

另一位同事反思了基于此类信息调整国家运营策略的一些标准程序的机会：

当你过去收到季度报告时，报告中会有一部分关于安全状况的内容，以及我们在哪里必须启动高风险运营策略（HROS）。但这是以非正式的、临时的方式进行的，没有尝试将其规范化。如果能够规范化这些内容，以便我们可以创建根据冲突环境变化的标准操作程序，那将是有用的。

员工表达了对安全要求及其对有效项目交付影响的各种担忧。一些人报告说，在危机情况下，安全协议已经崩溃，使他们直接面临个人风险。

其他人认为，过于严格的安全限制——例如对实地访问、任务数量或任务参与者的限制——可能会阻碍他们评估需求和适当适应操作的能力。在某些情况下，员工甚至发现安全措施适得其反：例如，涉及装甲车辆或可见安全人员的大规模任务可能会引起不必要的注意，增加员工风险，减少当地社区的信任，并破坏与项目受益人的关系。受访者强调了以符合当地情况的方式实现合规的重要性。例如，可以通过提供适应性强的安全管理计划模板来实现这一点，同时也要认识到，如果缺乏对当地动态的深刻理解，这些模板的局限性。

与非国家行为者（NSAs）的谈判

确保服务交付可能需要与NSAs进行互动，例如，以确保进入或安全通过争议地区（见图11）。为了世界银行关于发展合作与脆弱性、冲突和暴力（FCV）的政策，NSAs（以前称为非国家武装团体）是：(i) 有政治目标、财务或其他资源，并且拥有存在于国家结构之外的军事能力的武装团体；(ii) 已经使用，或表现出愿意并有能力使用暴力来追求其目标；以及(iii) 对领土和/或人口行使重大控制或影响。这将NSAs与民间社会组织（CSOs）、非政府组织（NGOs）以及私营部门区分开来，包括私营军事和安全承包商。

根据本次笔记所进行的调查，在大多数情况下，与非国家行为者（NSAs）的互动仅限于可能由当地合作伙伴进行的间接交流：项目实施单位（PIU）员工、第三方实施者（TPI）代理人（可能会将其委托给当地行动者）、当地承包商或社区成员（如社区卫生工作者）。尽管有关于此类互动的指导，但它们与世界银行的风险偏好仍然存在紧张关系。一些团队还发现指导过于复杂，考虑到上下文不够灵活（图12）。

许多团队试图系统化调整其运营方式，以应对可能发生的危机（最常见的是与暴力的开始或激增有关；然而，这也可能是政治动态的转变或项目融资的突然下降）。根据调查结果，大约三分之二的受访者使用了应急计划（图12）。这通常是针对特定操作的（38.1%的回答），但也可以在国家投资组合层面进行设置（23.8%）。

图11 非国家行为者的谈判

在设计或实施过程中，操作是否需要与任何非国家武装行为者或事实上的权力机构进行谈判，以促进操作的实施或获得访问权限？

资料来源：作者使用2025年4月任务团队调查数据。

在项目设计中预期危机和暴力的开始

在设计中构建灵活性反映了无法预见变化的环境——暴力、政治或财政——将如何影响可以支持的内容、地点以及与谁合作。这也考虑到了实施在每个环节都变得更加复杂，特别是在缺乏能力和政策一致性的环境中。

在设计阶段，一些团队采用了快速重新部署服务的指导方针，远离最近变得暴力或最近“重新开放”的地区。例如，团队报告称，对比项目能够覆盖的更多建筑工地进行了预先评估，或建立了可由操作覆盖的替代当地政府的等待名单。在布基纳法索，后者使得在原本目标地区因不安全而无法工作时能够快速调整。根据一位调查受访者的话，“项目的灵活设计预见到了其根据冲突前线的进展或退步而进行的演变和扩展。”这使得在四年内覆盖的市政区数量增加了两倍。

图12 按部门划分的应急计划（%）

资料来源：作者，使用2025年4月任务团队调查数据。

在直接TPI（临时保护措施）的情况下，已经使用进入访问标准来预测将指导暂停或中止操作的安全或其他原因的标准。其中一个理由是采取更细致的方法来做出这些决策，避免全面暂停，而是暂停在观察到问题的具体领域。进入访问标准在设计阶段（有时在重组时）进行讨论，并纳入法律协议或操作手册中。它们涉及与特定PCV（个人保护车辆）背景相关的各种问题。示例包括需要：(i) 工作人员对性别做出响应；(ii) 向一些预先确定的可能被排除在外的群体提供服务；(iii) 第三方监测（TPM）代理应由政府提供安全访问前线服务提供者和现场；以及 (iv) 政府不得干涉合作伙伴实体和供应商的运营（例子来自一个国家投资组合，其团队使用与CMU讨论过的全国性标准，以及特定操作的标准）。

当被问及操作是否在危机区域与非危机区域有不同的安排时，超过一半的调查受访者回答“否。”（图13）。值得注意的是，72%的回应表明操作是在危机和非危机区域同时实施的。大多数受访者在危机区域与非危机区域没有不同的前线服务交付安排——而且更高比例的受访者没有报告危机与非危机区域之间不同的监测和评估（M&E）安排——这似乎是反直觉的。可能的解释可能是设置不同的安排很复杂；大多数安排足够灵活以适应；或者简单地说，在PCV中，危机区域与非危机区域之间的区别通常是模糊的。实际上，一个国家特定地区发生的冲突或危机的影响和外部效应通常也会对日常生活以及政府的内部运作产生影响。

或危机发生在国家的特定地区，其影响和外部效应通常也会对日常生活以及政府的内部运作产生影响。

图13 危机与非危机区域项目安排差异小

资料来源：作者，使用2025年4月调查数据。

在提供服务中应与谁合作

在PCV（持久危机环境）设置中，竞争和碎片化使得决定与谁合作（假设存在选择）变得非常具有挑战性，并且将根据在特定情境下考虑的三个结果中的哪一个更为重要而有所不同。从有效性角度来看，交付方式必须根据操作现实进行定制，无论是通过政府系统、非政府行为者还是混合安排。它们还应保持足够的灵活性，以适应地面的波动性。为了使服务有可能持续下去，它们应该以与现有地方机构的能力相一致的方式提供，并支持长期改革，而不是通过创建不可持续的平行结构。此外，从不造成伤害的角度来看，交付选择必须考虑满足或排除了谁的期望，以及这些决策如何塑造合法性、信任以及国家角色的感知。在某些情况下，国家当局可能缺乏提供服务所需的合法性。

实际上，伙伴关系将在时间和地点上有所不同。重要的是评估各种合作伙伴的利弊，并确保提出的前进道路是建立在各行动者之间的互补性上——包括对支持广泛定义的地方机构的强烈关注（例如，项目可以将社区和地方政府聚集在一起，为更建设性的公民与国家关系创造条件）。从纯粹的实用主义角度来看，正如2025年5月研讨会上的一位参与者所提到的，在某些PCV设置中与谁合作有一个简单的答案：“大多数地方行动者都不会离开：投资于他们。”

与政府合作

在持久危机环境中的服务交付深受基础国家能力和治理动态的影响，这些反过来又影响了有效交付的潜力以及服务成为政治竞争领域的方式。这在表15中进行了总结。集中化和分散化的能力建立了谁可以协调、规范或提供服务的决定，功能性的广泛变化受到历史遗留问题、冲突影响和捐助者行为的影响。特别是，由于正式和非正式规则的重叠，分权往往运作不规律，一些次国家行为者被削弱，而其他行为者则获得自主权。腐败进一步扭曲了服务提供，通过使资源转移和精英捕获成为可能，尤其是在资源稀缺和制度碎片化的条件下。

表15 持久危机和暴力对国家能力和治理的影响

国家能力和治理
背景	持久危机和暴力的影响对服务交付的意义
集中式	政府领导、协调和/或监管的服务交付潜力高度多样化，受殖民遗留、冲突地理、政治优先事项和联盟的转变以及捐赠者投资模式的影响。危机前的起点以及危机对能力的影响都起着作用。一些地区保持了功能性，而其他地区则经历了完全的机构崩溃或被占领。与公开暴力相关的财政危机可以有效地扼杀公共行政（包括运营支出的崩溃，包括工资支付）。
能力






分散化	决定次国家	正式和非正式规则的重叠，与中心-边缘关系的政治经济相联系，意味着次国家或名义上的分散化机构在实践中功能不稳定。一些地方政府可能会经历资源枯竭和权威下降，而其他地方政府则主张更大的自治权和对当地资源的控制。分散化机构之间能力的不均衡既是挑战也是弹性因素。
任务和	政府分配的
能力	责任以及它们的
	事实上的执行能力。
	形成援助
	计划的锚定、空间不平等
	在获取方面，以及
	地方化交付模式的可行性。

上下文对服务交付的重要性		长期危机和暴力的影响冲突竞争加剧了
腐败程度	腐败可以转移必要的供应和资源，增加服务交付成本，限制获取（特别是对弱势群体），并减少捐赠者的信任，从而导致援助绕过国家系统，而援助流动成为寻租的中心。	腐败。在长期和急性稀缺的环境中，高价值的服务交付商品特别容易被掠夺，而分散或崩溃的机构使得精英掠夺行为不受惩罚。

资料来源：作者，基于对已发表研究和证据的回顾。

在PCV（项目合作志愿者）背景下校准政府的角色可能涉及有效性、长期可持续性与减害之间的复杂权衡（见表16）。从有效性的角度来看，援助行动者的激励可能是将交付工作委托或承包给能够大规模运营并迅速向人们提供服务的非政府提供者，包括国际非政府组织或直接或间接的TPI。从长期潜力的角度来看，重点转向通过政府系统和/或地方嵌入式机构工作，以建立能力，促进所有权，并确保与现有的国家框架保持一致。相比之下，一种不造成伤害的方法强调政府作为交付行动者的合法性和形象，以及资金流动对当地政治捕获和冲突经济的影响。

表16 决策逻辑：谁应该提供服务？

操作选择	有效性	不造成伤害	潜在的持久性
政府应该扮演什么角色？	与非政府行为者合作——	与能够迅速大规模提供服务的交付行动者合作——	通过政府系统或地方根植机构工作，以加强能力，确保与国家框架一致，
在动荡环境中选择实施伙伴以管理风险，	通常是国际的——	被视为中立、对冲突敏感和政治上，	以加强能力，确保与国家框架一致，

资料来源：作者，基于对已发表研究和证据的回顾。

实际上，这些逻辑在交付速度、安全性、合法性和潜在持久性方面意味着不同的事情。与国际提供者合作可以实现实时交付和风险分散管理，特别是在动荡或不安全的环境中。然而，这种方法也可能绕过政府系统（特别是对于在OP 7.30下运作的国家），破坏国家建设。它还可能引发对外来影响或偏见的感知。相比之下，政府系统可能缺乏危机条件下的运营敏捷性或韧性，导致延迟、减少覆盖范围或对机构绩效的不切实际或不一致的期望。在某些情况下，通过国家系统扩大规模的努力可能会使不可持续的做法制度化。与被视为中立或对冲突敏感的地方行动者合作可能有助于减少政治紧张。然而，在高风险环境中，将责任委托给地方行动者也可能使他们面临政治报复或社会反弹。

与政府合作可能涉及中央和地方政府，以及自治或半自治机构，如公共事业机构。与公共部门或准公共部门最有效和可持续的切入点并不总是中央政府，后者可能更直接地受到政治不稳定的影响。地方政府提供了另一种服务交付的切入点。在某些参与国（PCV）环境中，它们在履行或扩展其职能方面表现得积极主动，同时扩大其收入份额。国有企业（SOEs），特别是地方公用事业，也可以成为强大的合作伙伴。即使在“事实上的政府”环境中，世界银行的操作也通过加强成本回收和与地方公用事业设计可行的退出策略来追求可持续性。

成本回收方法认识到，持久的服务提供往往不仅依赖于政府系统，还依赖于能够承受波动并减少对外部补贴依赖的财务模型。有趣的是，这种现象的一些例子发生在低能力国家和与地方机构合作的约束环境中，这证明了即使在极具挑战性的环境中，团队也始终专注于使服务交付可持续。例如，在刚果民主共和国（DRC），改善水基础设施长期可行性的努力集中在收费改革上——承认生产成本远远超过了当前的用户收费。提高水费被视为确保处理厂持续运营和扩大服务覆盖范围（特别是在城市地区）的关键。在也门，为支持地方水公用事业从基于柴油的系统过渡到太阳能而制定了燃料退出策略。通过设定明确的里程碑并协调多个世界银行资助的项目，该倡议使一些公用事业能够完全通过收入收集来资助自己的运营和员工工资，从而展示了即使在高度脆弱的环境中，混合财务可持续性的潜力。

其他例子也强调了弹性成本回收机制在维持服务中的作用。也门的道路维护基金——通过燃料销售的征费来资助——即使在持续的冲突中也能继续运作，为国家和地方的道路网络提供资源。该基金不仅使基本基础设施维护成为可能，而且还表明，当成本回收结构免受政治波动影响时，可以为基本公共服务提供可靠的融资基础。在同一背景下，已经应用退出策略来减少对水车运输的依赖，在卫生设施中，确定了过渡性投资，以建立更可持续的服务模式。这些案例共同说明了在PCV环境中如何通过技术革新、财务现实主义和逐步减少对捐赠资金的依赖的组合来追求“持久潜力”——特别是当机构韧性不仅仅被理解为政府能力本身时。

最后，特定的工具可以用来激励机构里程碑，同时支持服务。使用周期性成本和改革融资项目（IPFs的一个子集）通过报销合格的经常性支出，包括服务提供者的工资（例如在索马里的教师和女性卫生工作者）——从而帮助在系统恢复的同时保持基本服务的提供。

在PCV环境中使用PforR操作旨在解决服务交付与提供这些服务所需的底层系统之间的“中空地带”，从而支持有效性和可持续性。这些P4Rs通常投资于当地机构，特别是分散的行政部门，以支持积极的国家存在（例如，在萨赫勒一些国家支持教师和卫生工作者的重新部署的记录越来越多），同时并行支持中央改革（例如，确保及时发布预算、电子归档和电子缴税等）。（另见关于使用的工具一节）

国内非政府行为者

在长期危机环境中，包括国家安全机构(NSAs)、民间社会组织以及私营部门行动者在内的多样化服务提供者塑造了服务交付格局，每个组织都带来了不同的能力、动机和风险。表18总结了这些行动者的能力和动机。在这种情况下，当符合其政治议程时，国家安全机构可能会介入提供生命线服务。然而，它们的参与往往会通过建立平行系统和将服务工具化以用于领土控制、胁迫或合法性，从而分裂服务格局。民间社会行动者——包括当地非政府组织、基于信仰的组织、传统领袖和社区基础服务提供者——在吸收援助和响应当地需求方面发挥着至关重要的作用，特别是在国家能力薄弱的地方。然而，竞争可能会加剧对有限的捐助资金的争夺，有利于那些规模较大、国际联系较多的非政府组织，而牺牲了较小、本地的组织。这不仅破坏了社区主导响应的可持续性和覆盖范围，还使民间社会行动者在争议地区面临重大风险，包括对员工安全和组织生存的威胁。

在这些环境中，私营部门经常在公共提供崩溃的地方介入，特别是在城市地区。然而，如果没有有效的监管或包容性激励措施，服务交付风险变得不公平、负担不起——或者被政治精英通过赞助和寻租行为所利用。

在这些环境中与私营部门合作的实际操作要求世界银行及其合作伙伴必须适应监督和项目设计考虑。当服务提供必须分解为多个实体的小型包时，监督和监测的负担显著增加。世界银行团队报告需要大量支持来评估承包商的能力、跟踪结果，并确保财务合规，特别是在缺乏健全的地方监管框架的情况下。此外，不同地点的绩效差异可能非常明显，因为服务提供商的质量在城市中心和更偏远或不安全的地区之间差异很大。尽管存在这些限制，私营部门仍然是许多PCV操作中的一个关键交付渠道——但这是一个需要积极风险缓解、能力评估和适应性项目管理才能有效运作的渠道。

社区是维持或扩展服务的另一个支柱

交付。无论是作为社区卫生工作者的贡献，还是他们参与地方层面的规划、预算和项目管理，或是社区监测，社区通常是地方解决方案的一部分，也是解决服务交付问题的中心行动者。就像任何一组行动者在这样复杂的环境中一样，他们具有不同层次的能力，以及对谁应该从服务中受益的看法——所有这些都需要被理解和管理。例如，阿富汗公民宪章项目（CCAP）是一个有趣的例子，它展示了其在政治动荡中持续存在的能力。该项目旨在提供一个可持续和包容性的平台，以在六个领域（健康、教育、农业、交通、能源和水）提供一套最低服务标准。交付机制涉及政府部委、非政府组织促进伙伴（FPs）和社区发展委员会（CDCs）的结合。CDCs参与识别社区需求、管理资金和监督项目的实施。该项目还强调了从非政府组织向政府实体转移知识和能力建设，以确保可持续性。该模型在2021年塔利班接管期间存活下来，CDCs转变为一个名为社区代表小组（CRGs）的非正式团体。然而，CRGs现在在没有CDCs所具有的官方认可和民主过程的情况下运作。

表17 危机和暴力对服务提供者能力和动机的影响

非政府服务提供者的能力建设和动机
背景对服务交付的重要性竞争的影响
非国家	武装团体或帮派为一些最需要的人群提供基本生活服务。在竞争条件下，非国家行动者（NSAs）可能会建立平行或竞争系统，增加服务景观的碎片化。服务可能成为领土控制、类似国家动机、政治影响力或人口强制的工具，从而影响交付。
行动者（NSAs）
由
FCV政策
公民社会	公民社会——包括当地非政府组织、宗教团体、传统领袖和与国际连接的非政府组织。竞争可能会加剧对有限的捐助资金的竞争，通常导致优先考虑较大的、国际连接的非政府组织而不是较小的、本地的行动者。在有争议或动荡地区运作的这些行动者面临更高的安全风险。

			脆弱环境甚至取代
			国家行动者。他们的存在和

私营部门	私营部门在多大程度上	有限的监管和不足的兴趣或激励措施去服务未充分覆盖或偏远的人口是
	行动者（正式或非正式）拥有
	资源、基础设施和
	动机去提供或支持
	基础服务的情况各不相同。在某些	精英和私营部门行动者中，合同、许可证或服务提供是通过赞助网络分配的，以巩固权力或提取租金。因此，私营部门提供的有效性可能会被可负担性、监管和公平问题所抵消。寻租行为、牟取暴利和剥削的风险可能存在——与有韧性和活跃的本地扎根的私营部门行动者并存。
	环境中，特别是在城市地区
	或者在公共提供已经
	崩溃的地方，私营部门
	可能在服务提供中扮演中心角色——既促进
	又限制公平获取。
	来源：作者，基于对已发表研究和证据的审查。

注：为了世界银行关于发展合作与脆弱性、冲突和暴力（FCV）的政策，非国家行动者（NSAs）是指：（i）具有政治目标、财务或其他资源，并且拥有存在于国家结构之外的军事能力；（ii）已经使用或表现出愿意并有能力使用暴力来追求其目标；以及（iii）对领土或人口行使重大控制或影响的武装团体。这将NSAs与社会团体、非政府组织和私营部门区分开来，包括私营军事和安全承包商。

在第三方实施安排下实施项目

第三方实施在PCV环境中扮演着关键角色，特别是在世界银行不能向政府提供融资的情况下⁵

直接向TPI机构提供融资是一种特殊安排，主要是由重大冲突或政治过渡动荡所驱动。因此，它使世界银行能够资助一个TPI机构在无法向政府提供融资的国家执行操作。一种情况是，当世界银行不能提供融资，而OP 7.30关于与“事实上的”政府打交道的规定适用时。在这方面，2012-2024年间确定为支持选定部门的686个世界银行操作中，有15.3%是在直接TPI下实施的（即，接受者不是政府）。在FCV中运营的大多数TPI机构是联合国机构——尽管世界银行也有与红十字国际委员会和救助儿童会等其他组织合作的经验。⁶. Direct financing to TPI agencies is an exceptional arrangement, mostly driven by major conflicts or turbulent political transitions. As such, it enables the World Bank to finance a TPI agency to carry out an operation in countries where financing cannot be provided to the government. One such situation is where the World Bank cannot provide financing while OP 7.30 concerning dealings with ‘de facto’ government applies. In this regard, 15.3 percent of the 686 World Bank operations identified as supporting the selected sectors between 2012-2024 in PCV settings were implemented under direct TPI (that is, the recipient was not the government). Most TPI agencies operating in FCV are UN agencies — although the World Bank also has had experience working with other organizations, such as the ICRC and Save the Children.

一些受访者提供了与联合国机构合作的好处的例子。有些人提到了这样一个事实，在许多国家，联合国机构可以依赖广泛的运营足迹。例如，在存在的情况下，联合国维和行动有助于确保联合国团队能够进入热点地区。联合国机构的当地存在有助于更细致地理解当地环境，这对于世界银行团队未被授权进行实地任务时尤其有用：“TPIs帮助我们迅速行动，当时政府缺乏能力。”“如果没有了解情况复杂性的联合国机构，我们无法运作。”

本文的受访者和受访者还提到了直接TPI安排的反复挑战，特别是那些与选择TPI机构、项目成本以及直接TPI活动的监控和验证有关的问题。世界银行在选择第三方实施者时，并不限于它已经建立框架安排的机构（包括几个联合国机构和选定的国际非政府组织[INGOs]）。一些受访者提到，与一个之前未被选为第三方实施者的机构合作所需的困难过程和时间实际上限制了选择。一些受访者提到了需要提高TPI机构预算和成本的透明度。最后，一些

同事提到他们在某些情况下从TPI代理那里接收TPM数据时遇到了挑战（包括数据传输延迟或未完全共享。）

然而，团队提到的主要缺点是直接TPI可能会削弱客户能力并创建平行系统、机构萎缩和/或在国家社会契约中替代国家机构。在事实上政府的情况下，TPI与政府系统的整合在设计上是有限的。这是由于无法直接向政府提供资金，以及与事实上政府互动的障碍。第三方实施者有时会成为数据或数据基础设施的所有者，有时长达数年，使得从捐助者支持的系统中过渡变得具有挑战性。有时由于联合国机构的治理标准，这是不可能的。最后，一些TPI机构无论是在文化上还是在授权上都未准备好支持系统强化，或者根本不愿意与政府合作（特别是当他们严格遵循人道主义原则或更习惯于在紧急情况下运作时）。这反过来可能会削弱他们对系统强化的关注。然而，即使在事实上政府的情况下，许多TPI机构也会与公共机构就交付和能力建设进行接触。

与典型的项目（政府借款并由公务员或PIU员工实施项目）相比，直接TPI限制了政府行为者的参与，但也为支持非政府行为者提供了可能性，从而保留并可能建立一些当地能力。图14显示了传统项目（政府借款）与直接TPI项目之间的责任差异。它对比了两种模式中涉及服务交付的提供者类型。在每个图中，可以区分出只有一位提供者的情况（“当参与者单独参与时”）或者有多个提供者的情况（“当参与者与其他参与者一起参与时”）。不出所料，在直接TPI下，中央政府从图中消失了，地方政府的参与也大大减少。从更积极的一面来看，TPI下的服务交付更多地依赖于非政府组织、公民社会组织、地方社区基础组织和私营部门提供者。地方政府也被提及。这是一个有趣的发现，因为它表明，当直接TPI项目无法直接与政府合作时，仍然有助于为该国的服务交付建立当地能力。然而，这并不是在国家结构内发生的。在这方面，非政府组织或公民社会组织的类别确实包括国际非政府组织，但其他所有组织都是完全本地的。图14强调了一个事实，即政府借款的项目大多依赖于当地人员（公务员或PIU员工），而TPI项目则外包财务管理工作（FM），主要外包给国际非政府组织。

图14 不同前线提供者在‘传统’项目（政府借款）和直接TPI项目之间的差异
a. 政府作为借款人的前线提供者

b. 使用直接TPI时的前线提供者

来源：作者，使用2025年4月任务团队调查的数据。
注：CSO = 民间社会组织；PIU = 项目实施单位；NGO = 非政府组织；UN = 联合国。
此信息基于2024年4月对世界银行任务团队样本的调查。

根据我们的受访者，TPI在操作层面的适应措施集中在通过各种措施使现有的框架协议更好地运作。这包括在项目开始时明确定义和沟通实施安排以及每个合作伙伴的具体角色。此外，重要的是倡导与TPI机构加强协调和沟通，保持世界银行团队与PIU之间——可能还有技术公务员——的直接对话，以监控进展并提供远程支持。

图15 财务管理责任的差异（政府借款/直接TPI）
政府借款和TPI的财务管理责任 a. 当政府是借款人时

b. 当政府不是借款人时

当参与者单独行动时当参与者与其他参与者一起行动时
来源：作者，使用2025年4月任务团队调查的数据。
注：NGO = 非政府组织；PIU = 项目实施单位；UN = 联合国。

一些团队还渴望看到授权框架或其应用中的一些变化。例如，这些可能包括：(i) 开放可签约的TPI组织类型并使流程更加敏捷；(ii) 向所有方澄清框架协议并不阻止世界银行团队雇佣自己的监督代理（实际上在阿富汗或苏丹就是这样做的）；(iii) 在伙伴关系文件中整合关于机构加强的目标；以及(iv) 在项目和策略设计之初明确内置的‘退出策略’关于移交给政府。

总的来说，发现集中在如何改进这种方法：

• 为公共国际组织（即联合国机构）直接实施的选择、成本和合同制定明确的指导和模板。

在所有直接融资的TPI合同中规定机构加强和能力建设的具体成果。

• 要求上游明确退出策略和定期项目审查。

确定系统性的选择方案，以增强在没有IDA总督的国家中，通过直接IDA融资实施非国家实体时的竞争性和物有所值。

间接TPI是另一种支持方式，在PCV环境中（并非唯一）使用。间接TPI的使用使得借款政府能够因覆盖范围或能力原因将部分项目实施外包。例如，这可能包括雇佣一个国际非政府组织来实施项目的某些部分，以确保在其领土内服务的连续性，当政府无法充分覆盖其领土的某些部分时。这提供了一种补偿能力差距或领土控制丧失的途径，政府行使外包某些计划的特权。然而，在政府能力低下的背景下，将间接TPI与国家系统整合可能会很有挑战性。一位受访者提到了一个政府不愿意将实施工作外包给第三方的情况，因为它担心绕过现有系统和削弱自身管理的风险。它还可能担心在一个其权威和合法性已经受到挑战的环境中失去领导和管理。

如何操作？

使用的工具

虽然PCV环境的特点是国家系统薄弱，如上所述，但它们代表了一个多样化群体，其中一些系统的强大足以启用PforR操作。在26个PCV国家的贷款操作中，IPFs代表了2014-2024年间使用最多的工具。然而，PforRs和开发政策贷款也支持了卫生、教育、水资源、交通和其他城市服务。在危机或脆弱情况下，IPF还可以通过经常性成本和改革融资项目（通常称为“RCRF”）为公务员薪酬提供资金。有关PforRs和RCRF使用的更多详细信息，请参阅“与政府合作”部分。

该投资组合包括通过世界银行运营政策（OP）7.30实施的直接TPI项目、直接政府借款（如在伊拉克、海地和尼日利亚）以及混合解决方案。例如，这可能包括通过间接TPI的使用，政府将项目管理或交付的部分工作外包（如在刚果民主共和国、黎巴嫩或南苏丹）。支持这些部门的运营一直由健康、营养和人口；教育；城市、韧性与土地；水资源；宏观经济、贸易和投资；社会保障与就业；交通；治理；农业与食品；金融、竞争力与创新；社会可持续性与包容性；环境、自然资源与蓝色经济；能源与矿产；以及贫困与公平等部门领导。

应对更高的成本

“提供所需的材料……在物流上非常困难，因为道路不存在，重型材料无法运输。这使得服务提供更加昂贵、效果更差，有时甚至不可能。”——受访者

根据受访者和调查回答者，与稳定环境相比，在冲突后脆弱（PCV）环境中提供服务的成本显著更高。高成本有多种相互加强的原因：（i）安全成本（包括监督任务的成本）；（ii）国内供应品的有限可用性和进口商品的更高成本；（iii）薄弱的交通基础设施，使得物流复杂化并增加了运输成本；（iv）昂贵的互联网/信息和通信技术（ICT）；（v）供应商的缺乏；（vi）在高度不安全环境中吸引顾问或公司的更高溢价；（vii）增强监测要求的额外成本（包括第三方监测，其总成本在项目过程中可能代表一个显著的金额）；（viii）需要替代能力和能力建设；以及（ix）TPI代理的成本结构。

受访者报告了为管理成本而对采购和合同管理进行的调整，以及扩大在企业认为不具吸引力或无法进入的地区的运营方式。

投标阶段：（i）使用选定供应商的报价选择，这“允许动员在干预地区扎根的高效公司”；（ii）放宽投标标准以吸引更多投标者，

支付阶段：（i）使用美元而不是当地货币以规避当地汇率的波动；（ii）提供物资预付款以加快实施并减少直接支付门槛；（iii）对交付成果的发票和对承包商的物理工程直接支付。

风险管理：(i) 对于部署国际专家或设备的挑战进行补偿：与当地当局和当地承包商合作（他们已经在现场拥有材料），但转向事前审查以降低风险；(ii) 通过将小型基础设施项目外包给多家公司来最小化中断，从而减少如果一家公司受到暴力影响而造成广泛中断的风险；(iii) 在可行的情况下，提前投资。

应对能力差距

在被问及哪些因素影响项目管理安排的选择时，超过55%的调查受访者提到了政府的能力限制作为塑造设计选择的关键因素，这反映了许多PCV环境的现实情况（图16）。

图16 影响项目管理安排的因素
影响项目管理安排的因素

资料来源：作者，使用2025年4月任务团队调查的数据。

运营审查显示，即使在极其具有挑战性的环境中，PCV环境中的运营也始终支持能力建设。可以根据政府和非政府行为者在特定国家、部门和时间点交付特定项目管理和服务交付功能的能力进行调整。

然而，有证据表明，在FCV环境中，平行结构的普遍性是其他发展中国家的三倍，因为在国家能力低下的情况下，行动的需要往往导致绕过国家结构以快速交付（Blum等人2019年）。平行结构被定义为至少部分由捐赠者支持、功能上有界限的单位，它们执行通常由公共管理执行的活动。它们通常是为适应捐赠者规则或加速选定结果的交付而建立的。下面的框8提供了一些例子。同时，它们可以：(i) 促进碎片化和竞争；(ii) 创建一个（准公共）就业的双市场；(iii) 引入与持续性相关的挑战；以及(iv) 影响长期国家机构发展（Blum等人2019年）。

在PCV设置中，对并行交付系统的路径依赖可能会变得根深蒂固。在政府能力几乎崩溃的情况下，由当地或国际人员组成的援助资金PIUs（项目实施单位）可能会成为“部门内的部门”。然而，它们以一种最终不可持续且无法负担的方式集中了技术和专业知识，一旦援助被撤回。另一方面，特别是在阻止整个系统崩溃的背景下，保留与政府行为者一定程度接触的模式——包括继续雇佣可能会离开系统的公务员——可以提供一个实用的中间立场。这些安排避免了完全掏空公共机构，同时也确保了服务的持续提供。

在世界银行集团（WBG）的操作中，是否与政府系统合作往往比简单的“是”或“否”问题更为复杂。当无法使用国家系统（由于能力不足，也由于政治原因）时，挑战在于如何在依赖于维持现状的中介机构的同时建立客户能力。并行结构的结构、位置、运行方式等可以设计成促进与现有永久公共行政结构的合作和对齐。可以嵌入退出策略，以确保平稳交接，或者在某些情况下，确保它们在局势稳定后仍然存在，但对政府负责。没有明确的过渡计划就取消PIUs并不能解决维持或加强客户能力的挑战。

盒子8 并行结构示例

例如，在一个部内的专门战略或交付单位，可能完全由外部顾问组成，并由捐赠者支付费用。这些单位为政府提供了必要的能力，这些政府的能力因PCV问题而受到侵蚀，但它们在可能使它们与公共行政的现实隔绝的条件下运作。这些单位提供更高的工资以吸引稀有技能（有时通过国际搜索侨民）。它们通常严重依赖外部援助。

PIUs的使用并非特定于PCV国家。相反，它用于隔离能力。它通常被设置来补偿能力差距和受托风险，从而使发展伙伴能够参与其中。

独立的项目实施单位（PIUs），通常设在部委外部的半自治或外部机构中，可能会使政府的作用受限，主要局限于信息共享或咨询。这些安排可能会使政府在关键决策中被边缘化，从而削弱与国家系统的协调和部门对齐——并将责任转移给捐赠者。在某些情况下，这样的独立PIUs成为半自治机构，它们在原始项目资金耗尽后仍然存在。然而，它们可能仍然严重依赖外国援助，这取决于国家的具体情况。

嵌入式PIUs位于业务部门或部门机构内部，可能使政府在塑造项目优先事项、目标逻辑和技术决策方面发挥更大的领导作用。

资料来源：作者，基于运营审查。

补偿低薪或无薪

资源的稀缺性也使得吸引或留住服务提供人员变得具有挑战性；通常使用财务激励措施以确保服务的提供。然而，它们也会对持续性产生潜在的负面影响，反映出在这种背景下运营的不断权衡。在严重依赖人力资源的卫生和教育部门项目中尤其如此。对于前线服务提供人员的工资延迟、部分或缺失是服务提供连续性的重大障碍。为了补偿在艰苦环境中工作和/或无薪的前线服务提供者，大约三分之二的项目建立了财务激励措施，以增加或甚至替代公务员的工资。有时，这些激励措施与其他合作伙伴提供的激励措施协调一致（当通过多捐赠者信托基金资助时是设计好的）。然而，这并不是系统性地进行的。这将取决于捐赠者之间的协调水平（图17）。

hardship circumstances and/or unpaid wages, about two-thirds of projects put in place financial incentives to add or even substitute for public servant wages. Such incentives are sometimes harmonized with incentives provided by other partners (by design when funded through a multi-donor trust fund). However, this is not systematically done. It will depend on the level of coordination among donors (figure 17).

这些临时性的财务激励措施通常不是为了长期设计的——无论如何，达到这一目标都是很难的。在危机情况下，考虑到需求的紧迫性，持续的可能性可能不会被考虑。然而，即使在讨论时，也存在多种障碍。现有的工资补贴或财务激励规则可能不为人知或被认为是不充分的（例如，在高通胀情况下）。此外，通常没有办法评估或设计一个中期的财政框架。另外，关于冲突后国家能够承担什么的问题也常常存在重大疑问。在许多情况下，这样的激励措施是基于可用的捐赠者资金包计算的——这是一个务实的决定，但并非没有潜在的权衡。一些同事还质疑那种认为更高的财务激励自动吸引更高质量员工的反复假设。在实践中，这并不总是如此，特别是在员工选拔不是基于功绩的情况下。

图17 对前线服务提供者的财务激励使用情况
政府与TPI模式下的激励类型

当政府是借款人时当使用TPI时
资料来源：作者，使用2025年4月任务团队调查的数据。

使用世界银行的运营灵活性

受访者经常提到两个主要参数，以使在不确定环境中的运营更加容易：(i) 尽可能使运营简单化；以及 (ii) 使项目开发目标足够宽泛，以适应变化而无需正式重组项目。

世界银行已经更新了其运营政策，以考虑紧急情况和脆弱情况。调查结果显示，许多TTLs使用了这些运营灵活性的组合，尽管一些受访者确实表示他们不知道所有这些存在（图18）。关于“紧急需求或能力限制情况下的项目”的规定最常被提及，这表明了灵活性的重要性，特别是在采购方面。最常提到的灵活性包括替代采购安排以及使用手把手扩展实施支持（HEIS - 用于采购），以及应急紧急响应组成部分（CERC）（在资金机制下）。

操作人员使用这些灵活性，但有时在激活它们时会遇到内部障碍。应急紧急响应组成部分（CERC）为喀麦隆、马里和乌克兰的团队提供了在危机时期迅速重新聚焦投资所需的灵活性。CERC是一种预先融资机制，用于在发生合格的危机或紧急情况后，使政府能够快速获得未动用的项目资金。大多数CERC被设立为“零分配”组成部分，并且只有在需要时才会激活，允许迅速重新分配来自母项目的未承诺资金用于紧急响应活动——无需首先重组项目。

然而，激活这些灵活性并不总是直接的。在快节奏环境中，世界银行员工提供所需评估和批准以激活这些灵活性的能力可能是一个问题。在授权或解释这些政策时缺乏一致性，并不总是使这些灵活性在团队需要时可用。例如，HEIS在一些项目中得到了有效的使用。然而，受访者也指出了一些项目被认为不符合资格的情况，或者在资格得到批准但支持受限的情况下，由于人员或内部预算限制。

尽管世界银行政策提供了运营灵活性，但受访者经常提出，财务（与财务管理及采购相关）和ESF要求并不适应当地环境。例如，一位受访者指出，没有针对与能力水平相适应的非政府组织的特定调整。另一位指出，ESF中的“比例性”原则尚未普遍实施，导致许多要求在PCV环境中不切实际。例如，这可能包括要求所有从项目中获得日薪的社区工作者被视为项目参与者，因此

要求他们个人签署项目的守则，并且要购买健康保险。在本例中，这两个要求要么在后勤上复杂且成本高昂，要么在这个特定的PCV环境中根本不现实。

图18 使用FCV运营灵活性
FCV运营灵活性

资料来源：作者，使用2025年4月任务团队调查的数据。
注：ESF = 环境与社会框架；FM = 财务管理；PPF = 项目准备
基金；UN = 联合国。

在访谈和调查中提到的其他妨碍满足受托责任和ESF要求的障碍与国家环境有关。这些问题包括政府遵守世界银行政策的能力低下，以及基本的后勤问题。例如，可能是缺乏或不可靠的电力和互联网接入，这可能会阻止项目执行单位（PIUs）在所需的信息化技术（IT）平台上处理必要的交易，从而造成重大延误。

通过运营审查识别的适应措施总结

表18对团队为适应PCV情况所使用的某些适应性措施进行了分类。其中一些示例在附录4到6（部门简报）中有进一步的发展。

表18 适应性概述

适应焦点适应

安全

关注更稳定区域：项目集中在更安全的区域或更容易进入的区域。

和进入

限制

使用受信任的中介机构，如非政府组织、社区领袖和当地承包商，在不安全或帮派控制的地区进行操作。依赖区域性或地方的PIUs以更接近项目。非正式依赖当地员工收集有关紧张局势升级的信息。

在无法直接进入的情况下使用远程监督和TPM。相反，通过联合国机构或当地公司进行。

灵活的实施计划：根据不断变化的安全状况和当地需求，对活动进行重新优先排序或重新定位。使用风险地图工具实时通知在高风险区域关闭前线交付中心。

在物理接触受限的情况下使用数字工具和移动应用程序进行实时监控和数据收集。

采购

分散采购和物流：将较小的合同分配给多个供应商，以减少潜在中断的影响（然而，这会增加世界银行团队的合同管理难度）。

和供应链

框架或打包采购，以缓解合同对于当地能力来说太大，但对吸引国际公司来说太小的困境（然而，他们需要小心潜在的膨胀成本）。

替代交付路线：建立新的供应链以绕过冲突区域或被封锁的基础设施，通常依赖于更善于应对当地紧张局势的当地供应商。

机构加强

在项目设计中嵌入能力建设组件，包括对政府员工和当地实施者的培训。

分阶段实施，从简单的活动开始，随着能力的提高和与当地合作伙伴的关系加强，逐步扩大规模。

当政府缺乏交付能力或无法控制其领土的某些部分时，就会发生间接的第三方实施（TPI）。因此，政府会将项目实施的大部分工作外包给联合国机构或国际非政府组织（INGO）。

通过让政府合作伙伴参与联合国项目服务办公室（UNOPS）或其他第三方实施者，或向国家项目实施单位（PIU）补充具有明确知识转移（非替代）任务的国际或本地专家，来建立知识转移机制。

目标定位

使用中立的技术标准进行地点选择（或随机选择）和资源分配，以避免政治或地区偏见的感知。确保将这些标准传达给当地社区。扩大受益者范围，以支持东道国和内部流离失所者（IDP）社区，避免加剧紧张局势。

政治和关系复杂性

与边缘化或有争议的群体进行社区参与和协商，以建立信任和合法性。

在事实上的政府情况下，通过TPI机构维持服务交付。

灵活的治理安排，以适应有争议的权威结构和不断变化的政治动态。

实施方式

当操作程序7.30被触发时的TPI

结合政府领导的规划与外包采购或监控的混合实施模型，以确保当地所有权，并建立当地机构和能力。

根据操作环境选择工具：尽可能使用绩效支付（PforRs）来激励结果和提高问责性，即使在机构设置薄弱的情况下也是如此。

适应性项目设计，包括应急计划、备选地点/社区的等待名单，以及可以在项目生命周期中调整的模块化组件。

资料来源：作者根据操作审查整理。

结论 - 向前迈进：

可以采取哪些不同的做法？

本文提供了两阶段计划第一阶段的发现。它介绍了一种标准化的方法来衡量一个国家的“长期危机和暴力”，以及根据三个关键要素（竞争、碎片化和稀缺性）对PCV环境进行特征描述。基于世界银行的授权，本文讨论了需要服务交付干预措施以达到三种类型的结果（有效性、无害和持久潜力）的必要性。它还指出，需要明确这些权衡。

该计划的第二阶段将更新这些发现；特别是，它将根据行动实验室的学习（基于执行摘要中介绍的三个步骤）提供关于设计和实施PCV环境中服务交付的决策过程的额外指导。

重新校准成果的定义（有效性、持久性和无害性），以与PCV环境中的发展方式保持一致。

重新校准对有效性的理解及其评估对于确保发展援助既现实又与PCV环境相关至关重要。在PCV环境中，发展援助可以做出至关重要的、往往是变革性的贡献。然而，这些贡献并不总是被关注规模、覆盖范围或线性进展的有效性定义所捕捉。在这些复杂的环境中，进展可能是不均匀或脆弱的。然而，在中断期间维持服务提供、保持核心系统和维护机构存在可能会产生重大且持久的影响。认识到这些贡献的价值需要一个反映PCV工作现实的有效性定义。具体来说，它肯定了防止服务下降、保持访问连续性以及在扩大访问和提高质量的目标之外，保持和/或恢复功能的重要性。

持久性的潜力可以理解为逐渐塑造出既经济实惠又政治上可行的交付模式；它们还逐步实现从发展融资中获得的自主性。即使是与最有能力或最有动力的当地机构进行的渐进式接触，也可以产生有意义的影响。此外，即使在动荡的环境中，也应该尽早规划退出策略和可负担性路径，无论它们看起来多么理想化。这是必要的，以指导随时间进行更具适应性和有意图的规划。

重新校准持久性的定义意味着从通过政府系统或平行结构工作的二元区分中脱离出来。是否通过政府系统工作往往比简单的“是”或“否”问题更为复杂。可以根据政府和非政府行为者在特定国家、特定部门和特定时间点提供特定项目管理和服务交付功能的能力进行调整。当无法使用国家系统时，可以设计平行结构的结构、位置、操作模式等，以促进与现有永久公共行政结构的合作和对齐。可以嵌入退出策略，以确保平稳交接，或者在某些情况下，确保它们在局势稳定后仍然存在，但要对政府负责。这只有在一开始就高度重视实现这一点的情况下才能完成。

将“不造成伤害”（DNH）提升为在PCV环境中发展参与的核心目标。在这些背景下，诸如加强排斥、加剧紧张关系或破坏信任等意外后果可能难以避免。将DNH嵌入项目的设计、实施和监控中，促使团队考虑服务提供如何与当地权力动态、冲突驱动因素以及合法性认知相互作用。虽然国际援助机构经常在这些环境中使用风险评估框架，但这些通常关注的是对援助的风险，如财务失败、声誉风险或运营延误，而不是援助的风险，特别是其对当地脆弱性、能力和需求的影响。因此，将DNH提升为核心成果将认可并奖励已经进行的冲突敏感工作。此外，它将使世界银行能够追踪这一目标的实现情况，以及跨部门和环境捕获学习并分享减少伤害的策略。

在指导关于“什么、何时以及如何”提供服务的决策中，有必要采用更明确和系统的原则，这些原则明确地植根于重新校准的有效性、不造成伤害和持久潜力的定义。

明确支持团队在分析和管理有效性、不造成伤害和持久潜力目标之间的权衡。

本文的一个显著发现是，各国和任务团队为了应对不断变化的情况和与PCV环境相关的限制，产生了大量的策略、适应和工具。这反映了团队在这些具有挑战性的环境中“使其运作”的创造性和奉献精神。然而，还可以做更多的工作来支持系统性的知识共享和学习，关于如何重新校准有效性、持久潜力和不造成伤害的定义，以及在设计“什么、在哪里以及如何”提供服务时如何管理它们之间的权衡。团队之间关于他们如何克服特定挑战的信息交流，以及使某些适应更容易复制的措施，都有潜力改善绩效。

为团队提供实用支持，帮助他们在效率、不造成伤害和持久性之间做出权衡。现实情况是，在PCV环境中，由于资源稀缺、碎片化和权威主张的对立，权衡不仅是可能的，而且是不可避免的。认识到这些紧张关系是走向更有意识、更具适应性和基于伦理的编程的必要步骤。这项研究第一阶段的一个关键贡献是记录了如何管理权衡，以及在优先考虑某一结果时可能对另一结果带来的潜在风险。这项研究计划的第二阶段可以支持团队更清晰、更一致地阐述何时以及为什么优先考虑某一目标。这是必要的，以便更好地预见和管理这些选择所产生的不可避免的权衡和风险。反过来，它将帮助团队识别可能同时实现这三个目标的干预措施。

嵌入实用且持续的背景分析，使团队能够评估不断变化的条件，并以可能最大化效率、持久性和不造成伤害的方式调整操作。这样的实用分析将提供关于关键背景维度的可操作见解——包括国家能力和治理动态、社会关系和社区结构、暴力模式和领土控制，以及国家和非政府行为者的动机和能力。这种方法不是将背景视为静态的，而是通过帮助团队在整个项目周期中识别促进因素、限制因素和潜在的争议点，支持更基于实际、更具适应性的编程。

附录1 – 研究方法论

本文综合了证据和操作审查的关键发现，以及2025年5月在华盛顿特区举行的混合活动中与从业者协商的结果。

文献综述

证据审查结合了同行评审的学术文献、灰色文献和专家建议（有关证据基础的详细信息，以及包含完整文献综述的配套作品，请参见附录3）。它还包括对与暴力的强度和类型、安全和准入、领土控制、国家授权和能力、腐败程度、社会契约、社会不平等、社会信任和服务采用水平相关的国家指标的分析。

本综述结合了同行评审的学术文献、灰色文献和专家建议。通过系统搜索Scopus数据库，使用一组结构化的主题、部门和特定背景关键词，确定了200多篇学术来源。⁷搜索覆盖了2014年至2024年的时间段。它包括所有被认定为经历长期危机和暴力（PCV）的国家，每个国家都个别审查了相关材料。灰色文献来自广泛的开发和人道主义行动者，特别集中于世界银行的来源——尤其是评估、运营审查和政策文件——其中28个被深入审查。

证据基础中存在两个关键限制。首先，尽管有大量的国家层面案例研究，但缺乏跨部门或跨背景的比较分析。其次，部门特定发现的分布不均：79个来源集中在健康上；53个集中在教育上；28个集中在水资源上；只有5个集中在道路建设上；其余的则涉及跨部门问题，如援助协调、本土化或治理。

运营审查

运营审查包括访谈、审查世界银行运营数据以及对任务团队领导者的调查。

• 研究团队共进行了37次结构化访谈；其中29次是与2014年至2024年有效的贷款运营的团队领导和/或团队成员进行的；还采访了8位当前或前任长期危机和暴力国家的国家经理。TTL访谈的总样本涵盖了6个与教育相关的项目、8个与健康相关的项目、8个与城市服务相关的项目、3个与民事登记和国家身份识别（ID）相关的项目，以及4个多部门/社区驱动发展（CDD）项目。访谈大约进行了一小时。问题集中在以下方面：主要利益相关者；影响效果、避免伤害和持续潜力的促进因素和限制因素；事后看来可以做得更好或不同的事情；冲突监测方法；参与或项目实施的主要挑战；世界银行运营的价值增加；以及当地服务提供的合同流程。

任务团队领导的调查共收到了42份回复。选定国家指标和世界银行运营数据的分析结果补充了这项定性工作。未涵盖在本研究中的部门的受访者被邀请退出调查，最终完成了42份涵盖上述部门的调查。调查问题包括：(i) 关于项目的基本信息（开始和完成日期、项目ID、国家、地区及服务范围、使用的工具、涉及的利益相关者等）；(ii) 对所选工具和项目设计在特定情境下的运作的反思；(iii) 对危机与非危机区域运营的反思（如适用）；(iv) 使用FCV灵活性；(v) 与非国家行为者的互动；(vi) 冲突监测工具；(vii) 目标设定方法；(viii) 对三个结果（有效性、不造成伤害和持续潜力）的考虑；(ix) 在设计和实施过程中遇到的挑战和限制；以及(x) 对项目结果的反思。

与开发和人道主义机构的工作人员以及世界银行集团（WBG）的工作人员进行了咨询，涵盖了教育、卫生、城市服务以及国家身份证和民事登记等领域。一次为期两天的工作坊聚集了超过100人，无论是现场还是虚拟参与，都为这项工作提供了有洞察力的输入。团队对演讲者和参与者对这项工作的高质量贡献表示感谢。研究设计和关键发现已经与部门焦点人物进行了验证，包括来自教育、卫生和城市服务部门的世界银行集团工作人员。

附录2 – 国家特征和数据

定义长期危机和暴力

定义和国家列表

本研究计划将长期危机和暴力定义为影响那些经历了长期暴力、长期容易受到暴力和不稳定影响，以及人口在较长时间内处于脆弱状态的国家。该计划使用表19中概述的指标来衡量这三个维度。基于此，列出了26个国家（见表20和图19）。它们是本研究计划的关注焦点，并将在此后的工作中被标记为长期危机和暴力（PCV）背景。⁷ PCV国家与WBG FY2026 FCV列表上的国家有显著重叠。除了洪都拉斯外的所有国家都在WBG FY2026 FCV列表上；其中21个国家在FCV列表的“冲突”部分。

表19 定义长期危机和暴力

定量
标准	定义通过以下方式衡量
存在和	在2014年至2023年这10年期间，乌普萨拉冲突数据计划（UCDP）记录了在国家边界内发生的组织性暴力事件，以及这些事件在5年或更多年份中的出现和重复。
		重复性
国家领土
持久的	在2014年至2023年的10年期间，由于暴力和不安全持续了至少5年，导致该国大量人口面临严重饥饿、疾病和生计（包括流离失所）中断的风险。
人口
脆弱性
标准定义		测量方法
人道主义响应计划（HRPs）与正在进行的冲突和不稳定有关	根据定量标准选定的国家，这些国家的人道主义响应计划并不是对自然灾害（例如洪水、干旱、气旋）、卫生紧急情况（例如COVID-19）、其他国家的难民和移民危机（例如叙利亚难民危机）或其他非国内冲突相关危机的响应。	对HRP标题的定性审查。在2014年至2023年审查的10个HRPs中，至少有5个必须与定性定义中列出的性质不同。

资料来源：作者，基于对PCV环境组织定义的审查。

表20 经历长期危机和暴力的国家

地区国家
东亚和太平洋（EAP）	缅甸*
欧洲和中亚（ECA）	乌克兰*
拉丁美洲和加勒比地区(LAC)	海地，洪都拉斯，玻利瓦尔共和国的委内瑞拉(RB)*
中东和北非(MENA)	伊拉克，黎巴嫩，利比亚*，阿拉伯叙利亚共和国，西岸和加沙，也门共和国
南亚（SA）	阿富汗*
撒哈拉以南非洲（SSA）	布基纳法索，布隆迪，喀麦隆，中非共和国，乍得，刚果民主共和国，埃塞俄比亚，马里，莫桑比克，尼日尔，尼日利亚，索马里，南苏丹，苏丹

资料来源：作者原创数据编纂
注释：
* 世界银行集团2025年脆弱性、冲突和暴力（FCV）名单中的冲突国家
** 世界银行集团2025年脆弱性、冲突和暴力（FCV）名单中的机构和社会脆弱性部分的国家

自2000年以来对PCV国家暴力时期的分析挑战了“脱离冲突”的概念，强调了调整支持此类背景下发展的方法的必要性。尽管研究计划在其定义中设定了2014年至2024年之间5年的暴力期参数，但这个类别中的大多数26个国家在更长的年份里经历了暴力的复发。这个组中有11个国家至少经历了15年的暴力，另外11个国家至少经历了25年的暴力，只有四个国家自2000年以来的暴力时间少于10年。

图19 经历长期冲突和暴力的国家

PCV国家 PCV国家20年人道主义计划持续期

PCV环境之间的多样性与内部多样性

对这26个国家的国家特征分析发现，这个组中的每个国家在关键维度上都是独一无二的，这使得理解和适应当地环境至关重要（见图20）。除了拥有独特的社会和政治历史外，每个国家都有不同的冲突驱动因素、服务提供水平、关键行动者的激励和能力，以及发展前景。这些差异反过来塑造了设计和实施有效援助方式和服务提供方法时涉及的具体限制、机会和权衡。因此，在这个国家组中没有“一刀切”的方法。

长期危机国家的一个共同特征是它们在时间和空间上经历变化。空间异质性可以表现为不同程度的暴力，以及不同程度的脆弱性。这种空间和时间上的多样性使得理解和在一个国家内运作更加复杂。在服务提供甚至在危机和暴力发生之前就可能是不均匀或在某些地区甚至不存在的情况下，使用国家作为分析单位有明显的局限性。此外，城乡之间、中心与边缘、身份群体之间以及类似维度之间可能存在访问差异。暴力的激增或领土控制的变化改变了谁提供服务、在哪里提供以及谁可以访问它们。这直接影响了可以在哪里做什么，因为国家的一部分可能在“照常营业”，而其他部分可能面临危机状况。

图20展示了这种多样性，同时也突出了某些趋势，具体考察了四个重要的服务交付维度随时间的变化：收入水平、公共行政能力、国家合法性和领土控制。在收入方面，有四个国家（乌克兰、伊拉克、黎巴嫩和利比亚）的得分远高于其他国家，而且这些国家的得分随时间保持不变。制度能力（国家政策和制度评估[CPIA]行政）随时间变化，而合法性变化较小。领土控制在不同国家和不同时间之间差异巨大。

图20 PCV国家分析的变化，2014-2024

c. 合法性

d. 领土控制

来源：原始数据分析
注：CPIA=国家政策和制度评估；GDP=国内生产总值；PPP=购买力平价。

附件3 – 服务成果和投资组合指标

在长期危机背景下，服务交付主要受到暴力水平、安全和领土控制的影响，以及治理状况、社会动态和多样化的提供者格局的复杂混合——所有这些都深受政治竞争的影响。国家能力、合法性和腐败影响着谁可以提供服务以及如何提供。此外，社会因素如不平等、信任和社会契约的性质影响着服务提供和接受。同时，包括武装团体、民间社会组织和私人提供者在内的各种行动者介入填补空白，每个行动者都带来了不同的能力和激励。这些因素在下表21中概述。

尽管国家层面的风险评估和政治经济分析提供了关于情境动态的宝贵见解，但它们通常无法弥合宏观层面分析与项目设计和适应的微观层面现实之间的差距。这种脱节限制了它们对于指导在充满不确定性、波动性和不断变化的环境中提供哪些服务、在哪里提供以及如何应对实施中的日常挑战的有用性。

本附件呈现了对影响PCV环境中服务交付干预的使能因素的定量和定性分析，重点关注图21中概述的维度。表21中提到的指标已被识别出来，因为它们往往为PCV国家提供了良好的覆盖。

图21 影响PCV环境中服务交付的情境因素

暴力、安全和

社会动态

• 社会契约

• 强度和类型

• 社会不平等

和动机

• 安全和获取

治理

• 非国家行为者

• 领土控制

• 信任和服务接受

• 集中化能力

• 武装团体

• 公民社会

• 私营部门 • 分散的授权和能力

• 腐败

• 合法性

来源：作者，基于对已发表研究和证据的回顾。

表21 影响PCV背景下服务提供的因素

类别定义和指标（如可用）
暴力、安全和领土控制
暴力的强度和类型	国家内有组织的暴力的类型和强度。乌普萨拉冲突数据计划（UCDP）测量与战斗相关的死亡人数和冲突的性质。它根据参与者（国家、非国家或单方面行为者）以及死亡人数的规模对暴力事件进行分类。
安全和准入	服务提供者、资源和受益者能够在目标区域安全到达和运作的程度，没有不合理的风险或阻碍。
领土控制	国家政府对其声称治理的领土的控制程度。民主多样性项目（V-Dem）关注“领土控制”，捕捉国家权威是否普遍存在并跨国家运作，或者地区是否被非国家行为者、叛乱分子、外国力量或其他竞争权威所控制。
	国家能力和治理
集中化能力	政府领导、协调和/或规范服务提供的潜力。世界银行的国家政策和制度评估（CPIA）-“公共行政”标准衡量一个国家公共行政的质量，重点是政策和计划实施的效率、透明度和可预测性。它包括公务员系统是否基于功绩、专业，并且免受不正当政治影响。
分散的授权和能力	地方或地方政府领导、情境响应和/或地方规范服务提供的潜力。世界银行集团繁荣数据 – “财政分散化”捕捉地方政府对公共财政的控制程度，包括独立于中央政府自行筹集和支出收入的能力。它捕捉了财政自主的程度和政府间财政转移的结构。
腐败程度	公职人员和机构参与或容忍滥用权力或资源以谋取私利的程度，从而破坏服务提供的公平性、效率和问责制。透明国际组织 – 腐败感知指数（CPI）基于专家评估和意见调查测量公众部门腐败的感知水平。它反映了被认为一个国家的公众部门有多腐败，而不一定是已证实或报告的腐败程度。
国家合法性	公民对国家制定和执行影响他们生活的决策的权利的接受程度。和平基金会的脆弱国家指数——“政府合法性”捕捉了政府在人民眼中的合法性程度。包括腐败、缺乏透明度、缺乏政治代表性、不公平或欺诈性选举，以及公众对政府机构的广泛不满。
	社会动态
社会契约	定义国家与公民之间相互权利、责任和期望的隐性或显性协议。
社会不平等	资源、机会和权利在社会不同群体中的不平等分配，通常基于收入、性别、种族或地理位置等因素。
社会信任与服务接受度	个人对服务提供者、机构和社会网络的信任程度——塑造他们获取、使用或遵守公共服务的意愿。
	服务提供者的能力和动机
武装行为者、叛乱团体和事实上的权力机构	基础目标（如领土控制、合法性、收入或生存）以及他们通过强制、合作或替代国家职能来影响或控制服务交付的能力。
公民社会	公民行动者——如社区组织、信仰团体和非政府组织——根据其资源、合法性和与社区需求或政治议程的一致性，参与、支持或倡导服务交付的能力和意愿。
私营部门	以盈利为目的的行动者参与服务交付的能力和意愿——受到他们的技术能力、市场激励、风险承受能力和对利润、影响力或合作伙伴关系的预期机会的影响。

来源：作者，基于对已发表研究和证据的回顾。
注：本表中呈现的指标之所以被选中，是因为它们与PCV国家相比提供了更好的覆盖范围。次国家指标和跨PCV国家比较的指标目前不可用。

PCV背景共享服务交付成果的短缺，这些成果既尖锐又持久——反映的不仅仅是暂时的中断，而是随着时间的推移深层次的系统性侵蚀。在被确定为经历PCV的26个国家与未达到标准的国家之间，服务交付成果存在10-20点的差异。总体而言，随着时间的推移，服务交付成果有所改善。然而，这种持续的差距表明了PCV背景下对服务交付投资的迫切需求（图22）。

入学率，初级饮用水城市饮用水

图22 26个PCV国家服务交付成果的变化
a. 阿富汗

d. 喀麦隆

b. 布基纳法索

c. 布隆迪

e. 中非共和国

f. 乍得

g. 刚果民主共和国

h. 埃塞俄比亚

i. 海地

j. 洪都拉斯

k. 伊拉克

l. 黎巴嫩

v. 叙利亚阿拉伯共和国

w. 乌克兰

x. 委内瑞拉，RB

z. 也门共和国

y. 约旦河西岸和加沙

来源：作者原创数据整理。

附录4 – 部门简报：健康

本简报考察了援助行动者在支持PCV环境中卫生服务提供方面面临的挑战。它还涉及他们如何在实践中适应这些限制的方式。为此，它借鉴了为世界银行关于PCV环境中服务提供的程序性咨询服务而开发的多方面研究方法。

这里呈现的发现基于对世界银行PCV环境中卫生项目的运营审查，包括对项目团队领导（n = 42）的调查和对六个PCV国家（n = 15）参与卫生运营的员工的深入访谈。⁸ 它还包括在2025年5月为期两天的工作坊期间，参与更广泛的PCV国家的参与者提供的贡献。引用已根据需要编辑（标记为[..]），以保护受访者匿名。

为什么在长期危机期间投资卫生服务至关重要

在涉及暴力的长期危机期间投资卫生部门的战略理由基于两个核心原则：普遍的健康权，以及认识到即使在最脆弱和暴力的环境中，基本卫生干预也能挽救生命并保护人力资本。

正如在各种环境中实践者所阐述的，世界银行在卫生部门的角色不应被人为地限制在“人道主义”和“发展”任务之间的区别。在公共系统已经崩溃的环境中，提供疫苗、基本药物和/或营养服务可能看起来像是人道主义工作。然而，实际上，这是对人类生存和未来恢复的发展投资。这里的变革理论是实用主义的：通过维持对基本卫生和营养服务的访问，干预措施预防了死亡率，减轻了长期伤害，并保留了重建所必需的核心人力和机构能力。

来自其他长期危机环境的证据支持了危机中提供的卫生服务的发展益处。在阿富汗、马里和南苏丹，卫生投资即使在严重脆弱和暴力的环境中也始终产生了积极的结果。最近的评估（Zürcher 2025）

强调了针对孕产妇和儿童健康进行的有针对性投资——通过助产士培训、产前护理和有条件现金转移——如何帮助降低死亡率。在马里，健康预算支持改善了服务质量和覆盖范围，而南苏丹的联合资金则使得系统能够更广泛地扩展。

卫生部门也越来越多地受到前所未有的暴力、破坏、中断和直接、有针对性的攻击，在PCV环境中尤其如此。此类攻击包括：(i) 杀害或绑架医疗工作者；(ii) 破坏或损坏卫生设施；(iii) 占领或改变医疗中心的军事用途；(iv) 掠夺或劫持必需的医疗用品；和/或 (v) 在检查站设置路障，破坏供应链。在2024年1月至12月期间，记录了近40个国家的卫生部门发生了近4000起此类暴力攻击。这一增长数字是由黎巴嫩、缅甸、苏丹、乌克兰以及西岸和加沙地带的攻击普遍性所推动的（2024年对卫生保健的攻击）。

相反，在某些危机情况下，卫生可以作为一个超越社区目标的功能——一个在分歧中被重视的服务，即使在高度不安全的环境中也获得一定程度的保护。在城市环境中，一些医院通过周边社区与武装团体之间的默契协议设法保持运营。正如一位项目成员所解释的，这些设施被广泛认为是必不可少的提供者：“当你…中弹时，你可以去那里找到任何你需要的支持。”它们的地位使医院员工能够为患者谈判安全通道，通过“大量的宣传”活动来加强这一信息：“你必须让孕妇去医院，你必须让病人去医院。”医生和护士的可见性，他们“被社区所熟知”，有助于保持接受度并降低干扰风险。尽管这些规范并不总是得到遵守，但卫生可以作为一个罕见的合作领域。通过这种方式，它是检验在冲突中是否仍然存在对人类尊严的共同承诺的试金石。

因此，支持健康不仅是道德上的义务，而且是在高度竞争激烈的环境中取得战略立足点的关键。在另一个PCV国家，一位从业者观察到，即使在武装团体控制的地区，卫生工作者也得到了独特的容忍：“我们意识到...在[冲突影响地区]的所有区域中，卫生部门的公务员是最后真正离开这个地区的人。因为恐怖分子真的接受让这个人留在这个位置...当你去某些地区时，你会发现该地区唯一留下的公务员就是卫生人员。”通过这种方式，值得信赖且与社区联系紧密的卫生设施可以在其他服务可能被关闭或被同化时保持访问并减轻伤害。这对于援助行动者来说很重要，因为它提供了一个操作入口点，在大多数渠道都被封锁的环境中。

健康服务作为竞争场所

在PCV背景下，医疗保健的提供可以成为一个物理和话语空间，在这里，对基本资源的日常争夺与更广泛的政治争夺权力、权威和合法性的斗争交织在一起。设施之所以得到保护，是因为它们满足了普遍认可的需求，但它们仍然嵌入在充满争议的政治和安全环境中。在许多情况下，提供或拒绝医疗服务反映了谁拥有权力，谁被认为“值得”获得护理，以及控制和排斥的边界在哪里划定。

在PCV环境中，卫生部门极易受到政治争夺的影响，行动者将服务作为控制、影响和抵抗的工具（见表22）。当武装团体或当局封锁访问、破坏设施或阻碍供应时，会发生破坏和中断。捕获和提取的形式包括转移资金、同化员工和政治化的采购。卫生服务也被用来主张领土控制，例如通过调节疫苗运动或在争议地区配备人员。通过同化，对立的当局强加并行的审批流程并操纵机构领导。选择性访问由政治忠诚或位置决定，通常扭曲了谁接受护理。最后，当意识形态叙述——如疫苗怀疑论——被嵌入公共卫生信息中时，就会发生象征性的占用。这些动态不仅威胁到服务的连续性和公平性，而且在极端政治压力下重塑了卫生系统的工作方式。

表22 卫生部门的竞争形式

破坏和中断	服务资源的捕获和提取	通过服务实现领土控制	交付的同化	选择性访问，拒绝	象征性
攻击	转移	使用控制	机制政治捕获	或针对封锁或	侵占嵌入
关于健康	健康基金，	超越健康	的健康	使健康成为可能	意识形态的
设施，	药物，以及	服务	机构	基于获取	叙事
阻碍	由员工时间	断言	通过并行	在政治上	在健康领域
医疗获取，	政治行为者	管辖权或	批准	联属，	信息传播—
和干扰	或当局	合法性—	系统，	领土，	例如，
供应链	为了目的	例如，	合同	或忠诚—	促进
通过链条	恩庇或	调整	阻碍，	负面地	疫苗怀疑论
武装团体	控制。	疫苗获取	或领导力	影响	或政治化
或政治		或卫生工作者	变化。	疫苗接种和	公共卫生
		部署。
守门人。				服务公平。	运动。

明显的干扰

隐蔽的/不太明显的控制

在极端的PCV环境中，故意攻击医疗保健获取。在一些国家，卫生部门已成为系统性目标，卫生工作者被杀害，设施在针对对手或非国家武装团体的借口下遭到攻击。平民与战斗人员身份的模糊性已被国家力量操纵，以证明对卫生中心的突袭和占领，从而加剧了信任和身体安全的崩溃。其影响既有实际的也有心理上的：除了基础设施损坏外，社区和卫生工作人员被留下创伤和恐惧，特别是在夜间，这使得恢复基本服务变得困难。

竞争驱动因素

在PCV背景下，竞争、稀缺和碎片化从根本上推动了围绕卫生服务交付的竞争。对权威的争夺性主张可以突然破坏有效性或政治化获取途径，迫使项目经理采用最小化伤害的交付渠道。卫生人员、供应品和基础设施的长期稀缺导致了艰难的权衡，对社区层面的公平性和信任保护能力产生了不利影响。治理和卫生系统的碎片化也增加了交易成本，破坏了协调，并侵蚀了维持服务所需的制度连续性。

对权威的争夺性主张

在政府与非政府力量或事实上的政府之间存在极端竞争的环境中，卫生部门可能会极度脆弱，容易受到政治干预、守门和操作瘫痪的影响。在某些情况下，政府（包括但不限于事实上的政府）创建了一个守门结构，实施机构必须绕过这一结构。正如一位受访者所指出的：“如果捐助者不遵守[这些守门结构]所规定的某些程序，他们会在地方层面停止服务提供，和/或阻止我们的监察人员进入。”这导致了卫生服务提供的中断或延迟。卫生信息系统也可能被政治化，当局拒绝发布一些重要的卫生数据。

在某些情况下，卫生服务可能被纳入意识形态议程。在一些PCV环境中，政府不仅利用其对卫生系统的控制来规范访问和信息，而且还在推进一种直接破坏全球卫生规范的意识形态叙述。例如，在COVID-19大流行期间，一些背景下的疫苗接种工作遇到了重大阻力。一位从业者解释说：“政府对疫苗接种有这个问题。因此，有很多神话、很多误解、很多谣言……有时甚至州政府的官员也会反对疫苗接种。”这些态度并非偶然。领导人公开淡化疫情，将COVID-19称为“阴谋”——这种叙述助长了广泛的疫苗怀疑态度，并阻碍了必要的免疫接种活动。因此，这种由竞争当局推动的意识形态驱动的干扰可能会侵蚀对公共卫生干预措施的信任，限制覆盖范围，并将脆弱社区与基本的救命服务隔离开来。

相比之下，卫生部门也可能成为社区抵抗的焦点，前线工作者利用其嵌入式角色来挑战有争议的政权。在一个PCV环境中，卫生部门成为了对事实上的政府的抵抗象征。前线卫生工作者的可见性、嵌入性和道德合法性使他们成为了抗议活动的早期组织者——这引发了暴力镇压和卫生系统的进一步分裂。他们在疫情期间与当地人口的接近帮助建立了信任。然而，这也使他们与事实上的政府直接对抗。

争夺领土控制可能会使卫生系统的机构机制瘫痪。在那些存在领土控制权竞争的国家——以帮派为例——通过切断基础设施、物流和行政功能之间的关键相互依赖性，整个卫生系统发生了连锁故障。帮派控制着对关键资产的访问，例如燃料终端，这些终端对于为医疗中心、仓库和区域卫生办公室供电至关重要。正如一位从业者所解释的，“药品、柴油……这些都是帮派活动的后果，除此之外还有增加的成本——物流延误、盗窃。”这不仅阻碍了服务的提供，也使常规管理陷入瘫痪：“PIU成员无法亲自去办公室……如果没有人能亲自去办公室，那么所有的设施管理和采购功能都会停止。”运营的脆弱性是显而易见的：“服务器只有在有电的情况下才能运行，电只有在有柴油的情况下才能运行，而且只有在有人打开设备的情况下才能运行。”通过这种方式，移动限制和暴力使卫生系统极易受到破坏。

混乱的系统碎片化

在长期危机的背景下，系统碎片化——无论是机构的、领土的还是政治的——不仅仅是一个背景条件；它是中心操作挑战，根本改变了卫生和社会服务的规划、提供和维持方式。

碎片化增加了对话者的数量，增加了关系工作的成本，并破坏了在行动者和政府各级之间保持政策一致性和战略优先级的潜力。在也门和叙利亚这样的背景下尤其明显，那里没有单一、统一的国家系统。相反，领土控制的碎片化导致了拥有自己领导模式、操作程序和卫生治理框架的竞争当局的出现。正如一项研究所指出的，“不同的规则可以为不同的地区和人口演变”（Abbara等人，2021年），从而使得从采购和服务标准到报告线和问责制的一切都变得复杂。在这些环境中，“分裂的领土控制可以通过分裂对医疗保健的需求和质量来限制有效性”——特别是在内部流离失所者（IDPs）在由对立派别控制的领土上分布不均的情况下，给已经薄弱的系统带来了不同的负担（Abbara等人，2021年）。

governance frameworks. As one study notes, “different rules can evolve for different districts and populations” (Abbara and others 2021), thus complicating everything from procurement and service standards to reporting lines and accountability. In these environments, “fractured territorial control can limit effectiveness by splintering both [the] demand for, and quality of, healthcare”—especially where internally displaced people (IDPs) are unevenly distributed across territories controlled by rival parties, placing differential burdens on already weak systems (Abbara and others 2021).

在并行的卫生系统中工作的操作负担可能非常高。在一些国家，存在两个事实上的政府：“现在我们的实施伙伴将与两个政府的卫生部长进行互动[...]有两个分开的卫生部长，两个分开的副部长，所有部门都有各自的主任。”即使一方已经制定了全国应对计划，往往也会被另一方忽视。“例如，[一方]制定了一个包含整个国家的COVID-19大流行应对计划。然而，显然[另一方]在某种程度上不会尊重这个计划。”这些脱节要求项目团队“为他们负责的领域制定详细的实施计划”，通常需要分别与中央和次国家当局进行谈判。“即使中央当局同意，地方当局可能会阻止你——反之亦然。”

在正式卫生系统中的政治碎片化可能导致战略优先级和连续性的崩溃。

正如员工所描述的，“即使我们试图让政府参与项目设计，并确保我们遵循部门战略……也没有政治领导人的连续性。每隔几个月你就会听到有新的部长，然后部长带来新的人。”这种人员更迭削弱了对部门战略的政治承诺，以及对基本实施过程的承诺，例如支付公务员。“没有这种承诺是一个巨大的缺口，除非有一个强大的合作伙伴确保所有成就的可持续性，否则你无法看到一个充满活力的未来。”

分裂化给负责在不同健康系统间保持一致性的团队带来了巨大的负担。领导层的频繁变动和不稳定的政治环境增加了交易成本，减缓了资金的发放，并降低了服务规模化、协调化和/或制度化的潜力。“即使这样，”一位从业者这样说道，“这与其他任何政府更迭没有什么不同——只是其频率荒谬罢了。”在权力分享协议脆弱的地方，快速和重复的领导层更迭已成为常态。“我们一个月内换了四位卫生部长，”一位从业者解释道。“每次有新人上任，你都得重新引导他们。所以，我们花费了大量精力去普及项目和银行的工作方式。”负担不仅仅是操作上的，还有战略上的，因为每位新任命的官员都可能带来新的偏好或要求，其中一些可能与项目目标不一致。“我们试图坚持既定的计划……但我们确实必须处理各种与项目目标和伦理或多或少一致的请求。”

能力和资源的急性且长期短缺

在许多长期危机的背景下，短缺不是暂时的中断——它是所有项目设计必须围绕的基本条件。基础设施、人员、物资和财务资源的长期短缺造成了持续的卫生服务交付缺口，这些缺口不成比例地影响了最贫穷和最弱势的群体。这些短缺不仅仅是物流障碍；它们重塑了系统，改变了社区与提供者之间的关系，并迫使人们做出艰难的权衡，关于如何——实际上是否——保持参与。

在前线，稀缺性放大了获取成本——往往超出了普通家庭的承受范围。例如，在南苏丹，“公共部门药品的频繁缺货迫使人们转向私人提供者，在那里，非传染性疾病的完整疗程治疗费用可能高达33.7天的工资——是国际参考价格的两倍”（邓等人，2023年）。这些高额的自付费用可能会加剧不平等，并使慢性病更难以管理，特别是对于流离失所或孤立的人群。同时，稀缺性在社区层面侵蚀了信任和社会凝聚力。在医疗资源匮乏、配备不足的地方，对必需品和服务的竞争往往变成了零和游戏。“极端逆境中的前线卫生工作者报告称，他们被指责、侮辱，甚至被指控偷窃重要药品”（Elnakib等人，2021年）。当供应链失败时，社会资本可能会磨损——激起了对服务提供者及其代表机构的怨恨。

在PCV设置中反复出现的一个主题是熟练和可用人员的短缺，特别是在地方层面。项目团队在寻找愿意并能够进行疫苗接种活动的人员方面苦苦挣扎，尤其是在难以到达的地区。“在这些地区我们并不总是能找到一个护士来雇佣……来进行一个月的积极疫苗接种或类似的工作。”这种有限的地方能力塑造了可以在农村和/或不安全地区维持多久的参与度。

在某些情况下，稀缺性也削弱了中央政府的存在和参与。在某个国家，一位从业者描述了中央层面旷工现象的日益普遍：“我们有很多人离开这个国家……有时甚至有人完全消失，这使得在某些方面前进变得非常困难，因为我们没有合适的对话伙伴。”在这个真空中，决策往往放缓或停滞，特别是在关键信息缺失或无法获取的情况下。

基本卫生资源和系统的稀缺性提高了发放的交易成本。一位团队成员解释了在一个国家过时的、基于纸张的财务系统中导航的困难：

财政部表示你必须使用我们的中央银行……每周有几天，在一个非常狭窄的时间窗口里去那里，然后他们要求纸质版和CD版，当他们开放、有电和网络连接时，三个月后你的交易才能通过。这个过程非常繁琐，以至于团队考虑是否完全绕过政府系统。我们是否应该放弃，将一切外包给联合国机构或国际非政府组织，以便于资金分发？我们已经讨论过这个问题。

对效能、减害和持久潜力的限制

在PCV（政策沟通与验证）背景下提供卫生服务需要极端的运营敏捷性。本节探讨了与三个相互关联的挑战相关的重大运营限制：

效能——在争议地区，物理和政治进入障碍，加上监测限制和实施方式的机构争议，限制了接触人群、监督交付和为连贯操作协调伙伴的能力。

不造成伤害——绕过国内机构带来的风险，从而产生短期激励扭曲，使卫生工作者面临暴力或声誉损害，并且如果设计不考虑公平性和冲突敏感性，那么在目标决策中可能会加剧排斥或冲突。

持久潜力——在高度脆弱的环境中，优先考虑的是防止系统崩溃，而不是实现自给自足。然而，这被国内融资的缺失、对外部行为者的依赖，以及难以嵌入持久的制度和/或政策收益所削弱。

本节利用访谈和项目数据，探讨这些相互竞争的需求在实践中的表现。世界银行的经验也揭示了关于在PCV环境中提供卫生服务的限制、风险和可能性的关键发现（表23）。

效能

表23 世界银行团队对PCV环境中卫生效能的运营解释

效能的含义	世界银行团队的运营解释
防止服务下降	强调维持基本卫生能力以避免基本服务的崩溃，即使在极端稀缺或控制受争议的情况下。
保持服务功能	通过权宜之计、第三方交付和激励措施保持卫生网络的功能。
即使在冲突影响地区也要保持连续性	使用适合当地情况的交付模式，为不同当局下的民众保持接触。
恢复/修复功能	在攻击或崩溃后重新建立基本服务操作。
扩大接触范围	通常通过国际非政府组织或当地非政府组织，将服务扩展到被排除的地区或群体。
改善质量	通过培训、协议和更好的供应品提高服务质量。
目标定位和公平获取	将服务重点放在高需求领域或弱势群体上，这通常需要政治谈判。
在限制条件下的成本效益	在稀缺供应品、人员和后勤的高成本与基本服务功能之间取得平衡。

资源来源：作者基于运营审查

在争议或不安全地区的获取障碍

对需求人群的获取是有效性的主要限制。在许多PCV环境中，到达受益人需要应对复杂且往往危险的安全动态。例如，在一个国家，重叠的帮派控制造成了高度本地化的获取障碍：“我们有一个城镇，…一个村庄位于山顶[被]帮派A控制，而在山脚下…是帮派B。只有一条路…通过帮派B。那么，如果你必须通过B，而他们不允许你通过，你如何进入村庄A？”在这种情况下，实施者必须依赖当地行动者来协商获取。

服务连续性常常依赖于非正式的交易和让步。在海地，人道主义部队直接与帮派谈判，以确保霍乱疫苗接种的“安全日”，实际上是为健康服务购买了停火。在南苏丹，捐助者通过与非政府组织的共同资金维持了母婴健康服务，只要雇佣当地员工并共享供应链，武装团体就予以容忍。

在另一个背景下，军事占领医院进一步复杂化了提供关键医疗设备和服务的努力。一位团队成员反思说：“一些医院被军队作为防御点接管了…所以多亏了[联合国机构]，我们才能做成一些事情…我发誓，他们一直在做各种高难度动作来推动事情发生，这些是我们作为一个银行无法做到或知道如何做的事情。”没有这样的合作伙伴关系，实施可能会完全停滞。

受限制的监测

在PCV环境中，由于获取限制或政治干预，有限的监测和监督构成了一个持久的挑战。在一些地方，第三方监测（TPM）有时被事实上的政府阻止，迫使世界银行依赖适应性机制：“当TPM被阻止时…我们会给实施伙伴时间与当局协商并找到解决方案。”这些延迟通常需要谨慎的方法，特别是在像现金转账这样与财务相关的敏感领域。有时，这导致了资金发放的暂停。保持项目设计的灵活性和简单性被认为是缓解这一限制的关键：“我们保持我们的设计非常灵活，一个非常简单的…护理包，这样就容易监测。”

机构变革与实施方式的争议

实施效果还受到实施伙伴与国家机构之间一致性——或不一致性——的影响。在一个国家，世界银行团队最初更倾向于将疫苗接种活动外包给红十字会，以简化操作并避免官僚主义的负担：“雇佣数百人将会非常复杂……所以我们说，签订一个大合同会更好……但部委不想这么做。”领导层的变更改变了这一计划，导致了一个内部模式，需要显著扩大项目执行单位（PIU）在合同管理、监督和财务监督方面的能力，这削弱了效果，但增强了当地能力。

集中式控制与委托实施方式之间的这种紧张关系反映了在机构权威和能力方面的更广泛斗争。在一个国家，联合国项目事务厅（UNOPS）的参与不仅在操作上是有效的，而且在国家崩溃中保持实施连续性是必不可少的：“如果我们没有[临时项目代理]，我认为整个事情都会停止……不仅仅是因为我们的政策，老实说，我认为当局对人民的健康并不特别关心。”

不造成伤害

表24 世界银行团队在PCV环境中对健康部门“不造成伤害”的操作解释

不造成伤害的含义	世界银行团队的操作解释
避免政治化	在争议地区避免选边站，保持健康服务的中立性。
负责任地保持参与	即使在治理环境受损的情况下，也要保持参与，以防止健康结果恶化。
最小化对受益人的伤害	确保援助交付不会使患者成为目标或加剧对稀缺卫生保健的紧张关系。
保护前线员工	保护卫生工作者免受暴力、骚扰和针对性攻击。
防止工具化	防止卫生服务合法化事实上的当局和/或资助武装行为者。
促进冲突敏感的公平性	避免地理分布加剧偏见的感知。
防止有害的系统扭曲	防止捐赠者创造的激励措施导致工资单碎片化或破坏国家系统。
管理期望	在财政和后勤限制约束交付的情况下，避免过度承诺结果。

来源：操作审查

对伤害的解释

在卫生部门的规划中，“不造成伤害”的原则起源于医学伦理；实际上，它与个体卫生工作者对高质量护理的承诺密切相关。正如一位受访者所解释的，“这个术语来自医学视角……这就是能力构建的所在，以便临床医生按照临床标准进行治疗。”在这种框架下，不造成伤害是关于确保向患者提供的护理的安全性、适当性和有效性——特别是通过投资于临床培训和质量控制。因此，不造成伤害的功能不像是一个独立的结果，而更像是一个持续的操作原则，指导着危机和非危机环境中的卫生干预。

这个原则的另一种解释是关于撤出的伤害。在高度脆弱的环境中，退出支持本身可能会加剧需求和痛苦。正如同一位受访者所指出的，“我认为我们现在没有造成伤害，因为……如果我们的资金消失了，情况会比今天糟糕得多。”

这种实用主义的框架认识到，即使是不完美的干预措施也可能比反事实的情况减少伤害，反事实的情况将是服务提供的崩溃或缺失。

对伤害的更系统性解释与绕过或破坏国内机构的风险有关。一些员工对通过TPI（第三方实施者）提供服务持矛盾态度，尽管短期内有效率：“通过给予[TPI代理]，我们并没有建立政府的能力……我们是否让它变得更糟？我不知道。”这些紧张关系凸显了服务提供选择可能加强或削弱治理结构的潜力——特别是在争议环境中。

通过短期激励措施扭曲当地卫生系统也可能造成伤害。这反映了一个困难的困境：“在FCV（冲突和脆弱）环境中，你有带着大量资源进入的非政府组织……他们迅速为医生提供大额激励，或者从国外空运医生来提供无法持续的卫生服务——在某种程度上，你是在伤害这个系统。”在一个项目中也反映了这一挑战，支付卫生工作者的日薪既是必要的，也是充满风险的。项目和TPI代理之间不断来回，以确保通过所有必要手段进行验证，以避免欺诈和资金流失，这将是适得其反的。此外，如果资金流失可以追溯到武装团体，这将造成重大的声誉风险。

保护当地卫生工作者

在危机影响的环境中，前线卫生工作者经常面临暴力、不安全和社会压力。一名团队成员描述了在黑帮控制区域工作的员工所面临的风险：“卫生工作者在地下进行社区工作[...]有时会冒着生命危险。”社会和环境保障框架正确地将许多在PCV环境中的项目标记为“高风险”，特别是关于基于性别的暴力（GBV）、掠夺或对工人暴力方面：“你实际上某种程度上使[设施和员工]成为掠夺或暴力的目标。”此外，在政府单位内工作的援助人员可能会面临声誉风险或威胁。一位从业者指出，“在政府内部工作所带来的精神负担，邻居们说他们有很多钱……他们的生命也有危险。”

防止冲突的目标定位

在政治争议或身份分裂的环境中，目标定位决策可以加强排斥或减轻排斥。无害原则可以通过公平和包容的视角来解释：“我们希望确保[即，有被歧视的少数民族的地区]被纳入疫苗项目……我们希望地理分布覆盖所有少数民族地区。”与代表这些少数民族社区的卫生组织合作，有时将他们纳入国家免疫计划，是确保敏感冲突参与并避免进一步边缘化的一种方式。同样，在公共卫生紧急情况下，如COVID-19大流行期间，普遍目标定位不仅基于公平理由，而且基于流行病学理由也是合理的。“我们不能有一个项目只支持政府控制的地区。从流行病学的角度来看，这是没有意义的。”

geographical spread to cover all minority areas.” Working with health organizations representing these minority communities, who were sometimes integrated into national immunization campaigns, was one way of ensuring conflict-sensitive engagement and avoiding further marginalization. Similarly, universal targeting during public health emergencies—such as the COVID-19 pandemic—was justified not only on equity grounds, but also on epidemiological ones. “We can’t have a project where we’re only supporting areas under government control. That just doesn’t make sense from an epidemiological perspective.”

潜力持久

表25 世界银行团队对PCV环境中卫生部门潜力持久性的操作解释

子类别	世界银行团队的解释
系统对齐和国家锚定	在可能的情况下，即使在TPI下，也要将国家卫生框架作为锚点。
机构连续性和维护	尽管领导层更迭或政策框架不一致，也要保留机构记忆和技术能力。
逐步能力转移	在TPI交付的同时培训政府卫生人员，为系统过渡做准备。
前线和社区能力	即使在冲突影响地区，也要建立社区卫生工作者维持基本服务的能力。
促进地方所有权	与当地非政府组织和提供者合作，以加强接受度和可持续性。
传递价值观	将公平和权利等原则融入卫生规划。
机构能力建设	在各部委内部加强治理、财务管理以及技术监督的核心能力。

资料来源：作者基于运营审查。

从系统建设到系统维护

在PCV（项目合作协定）环境中，与其狭隘地关注财务独立性或机构成熟度，不如关注防止整体崩溃的潜力。一位受访者在回答项目活动是否可持续的问题时说：“如果我们谈论的是财务可持续性……绝对不可能。系统会崩溃。那里……没有国内资源来支付医疗服务。”在这样的环境中，维持成果——比如改善营养或生存——成为持久性的真正衡量标准：“这确实是一种保护。就像试图防止事情彻底滑坡。”这种重新校准也适用于政策传播。即使在治理结构破碎或政治化的环境中，项目也可以植入持久的想法。例如，支持COVID响应项目可能有助于在某些环境中锚定大流行准备等概念：“即使我们不能[完全实施]……大流行准备的概念确实得到了立足点。”

实施方式中的战略权衡

持久性潜力受到援助交付方式权衡的影响。在高度脆弱的环境中，通过联合国工作可能更为可行和高效——至少在短期内。正如一位受访者反思的：“我们与[临时保护国]代理机构有问题……但他们比没有他们更有效。在[一个PCV]中，我们依赖政府，在实施的前两年无法进行资金分配。”然而，其他人强调了建立政府直接合同和管理服务的能力的长期重要性：“联合国机构所做的只是合同一个非政府组织——为什么政府不能做？”现在发放资金和投资国内能力之间的紧张关系强调了一个更广泛的困境：正如一位受访者所表述的，“我们需要稍微转向系统建设……而不仅仅是保护。”

目标之间的权衡

不造成伤害与有效性

在危机影响的环境中，世界银行的卫生项目必须不断在实现快速成果和避免意外伤害之间进行权衡。例如，一名团队成员解释说，“在决定[服务的]地理分布时”，团队非常清楚需要确保“我们的选择不会导致相邻[地方政府]之间的更多紧张关系。”在实践中，这意味着根据当地冲突动态调整操作。在某些情况下，活动不仅因安全考虑而暂停，而且为了避免加深当地政治分歧。

In crisis-affected settings, World Bank health projects must constantly navigate the tension between achieving rapid results and avoiding unintended harm. For example, a team member explained that “while deciding on [the] geographic distribution of services,” the team was acutely aware of the need to ensure that “our choices are not leading to more tension between adjacent [local governments].” In practice, this meant adjusting operations in response to local conflict dynamics. In some cases, activities were suspended not just for security concerns, but to avoid deepening local political fault lines.

团队必须在提供服务的过程中承担通过不受欢迎的政权所带来的声誉成本，同时权衡达到受益人的潜在收益。在一个和平队志愿者（PCV）的环境中，有人指出：“人们不希望任何人道主义机构与事实上的权力机构合作。”即便是疫苗的分发也存在争议，因为普遍存在一种看法，认为外部捐助者“实际上是在帮助军事力量继续生存下去。”出于有效性和合法性考虑，项目需要在不支持不受欢迎的政权的情况下最大化覆盖范围——否则可能会损害捐助者自身的信誉。

效果与持久潜力

项目还必须在必要的紧急干预措施与长期系统强化之间取得平衡——这种权衡在人口完全依赖援助的情况下变得尤为明显。正如一位受访者反思的那样，“我真心认为我现在会更多地从系统强化中转移出来，更多地投入到营养和直接服务提供中……我认为这是以防止儿童今天出现营养不良为代价的。”尽管像健康融资和捐助者协调这样的长期战略仍然很重要，但在“系统尚未准备好……资源更好地用于高成本效益的干预措施，如疫苗接种”时，它们被降级了。

一些员工对依赖外部行为者和临时融资的卫生系统的可持续性表示担忧。问题在未付薪酬的卫生工作者案例中最为明显。“我们在卫生部门面临的最大问题是……[那就是]卫生工作者没有得到薪水，”一位员工解释说。在这个特定案例中，“我们作为银行也不能支付这些费用。”⁹通常，我们提供每日津贴和这些临时措施，这些措施实际上并不好。尽管联合国机构可以通过直接支付和药品采购来帮助填补这一空白，但受访者承认，“我们基本上是在试图维持[系统]不崩溃。”

实施伙伴在与资源更匮乏但更扎根于本地的非政府组织合作与与资源更丰富但可能对当地情况了解较少的国际非政府组织合作之间面临权衡。一位受访者总结了这一困境：“你要么与国家非政府组织合作，确保他们更接近社区……但你必须应对能力非常薄弱的问题。或者你与国际非政府组织合作，但你不确定他们是否能够理解当地情况。”

在高度不安全的环境中投资系统级组件，如信息系统，被证明是困难的。在一个环境中建立健康信息系统的努力因当地怀疑和操作限制而受挫：“我们甚至不能真正向我们的[TPI代理]索要某些数据：对他们来说，提供这些数据是危险的……”尽管投入了大量资金，团队还是被迫缩减规模。“这很遗憾，”受访者承认，“但我正在评估是否要缩减在信息系统的投资，我们之前已经投入了很多。”类似的情况发生在需要从家庭和卫生部门收集数据的研究中。缺乏可靠的基线数据，反过来又阻碍了系统级改革的努力。

导航和适应交付限制

世界银行的卫生运营和行业参与者在有争议的卫生领域并非被动：他们积极适应交付系统和运营模式，以维持服务并加强系统，如下例所示。

提高效率

协调

在卫生领域，捐助者协调是避免重复、填补覆盖空白以及确保各级护理连续性的关键。实际上，协调机制可能难以管理，存在部分性、碎片化或过度依赖少数机构锚点的风险。

协调并不总是形式化的，可以集中在信息交换上。在一些PCV环境中，捐助者非正式地协商干预区域以避免任何重叠。在一个PCV环境中，一个TPI代理承担了双重角色——提供技术领导并监测安全环境。一位受访者描述了“他们真的在帮助监测地面的安全状况并分享信息……当发生冲突时，他们尝试分享这些……这对所有在该地区工作的利益相关者和合作伙伴来说真的很重要。”这说明了协调在对齐项目以及在高风险地区启用操作中的关键作用。

正如一位项目经理回忆的，“我们从未有意介入[这座城市]……我们确实开始支持医院……在大都市区的帮派地区，因为部委要求我们……我们之所以推回，不是因为银行的压力，而是出于政治考虑——我们想回应政府，但限制我们在[这座城市]的所作所为。”这种平衡行为反映了回应政府优先事项和管理运营风险之间的紧张关系。

即使在正式的捐助者协调存在的情况下，银行内部跨部门的协调也可能是参差不齐的。在一种情况下，卫生和社会保护部门之间更紧密的对齐可以提高效率和覆盖范围。“社会保护项目应该在我们没有任何卫生服务的地区工作，这样人们就有现金了…. 他们应该与我们在营养方面所做的工作联系起来。”

适应成本

在不稳定的卫生服务环境中，适应是必不可少的——但它通常伴随着显著的交易成本，这些成本会侵蚀效率并延迟影响。短期的资金周期和重复的额外融资需求可能会造成沉重的行政负担。正如一位团队成员所解释的，“由于资金水平的不确定性，我们的团队不断经历准备项目的流程……每年都在非常压缩的时间线上进行评估谈判。”这个周期意味着，与其持续监测，不如说是“空转……做官僚主义”，包括来自那些并不总是理解该领域或项目的同事的重复审查。资金流的不确定性加剧了问题，使得规划变得困难，并使团队“非常容易受到……关闭设施的影响。这种停启的环境对任何进展都是极其有害的。”

即使捐助者集中资源，联合资金安排并不总是减少交易成本。在一种情况下，预期共同融资将通过共享工具、时间表和报告系统来简化流程。然而，实际上，项目实施单位发现自己“做双倍的一切……向我们报告，向他们报告……双倍规划，双倍预算，双倍报告。”正如一位从业者所指出的，这种重复持续存在，尽管在共享目标——如全民健康覆盖——上有高级别的对齐，但“管道并不存在。”

在不完全依赖CERC的情况下保持灵活性

在危机影响的卫生项目中，能够快速适应是必不可少的；因此，灵活性需要被构建到项目设计中。在一种情况下，一场营养危机促使激活了零分配的CERC，随后进行了重组和额外融资。“整个项目期间我们一直处于紧急状态……总是在跑着去扑灭一场火，”一位团队成员回忆道。零分配的设计意味着在开始时没有预留资金，但资源可以“在任何紧急情况出现时迅速在各部分之间重新分配。”

在另一个案例中，灵活性被故意嵌入到法律语言中，以便在现有组成部分内为疫情响应提供资金。“这些项目必须灵活地进行……以便在不必然触发CERC的情况下将资金转移到紧急情况中，”一位受访者解释道。在另一个项目中，设计同样允许临时应对，包括对内部流离失所人口的流行病学监测，尽管项目的正式目标集中在初级保健上。“我们在解释上留有余地……因为情况总是不断出现，”一位从业者指出，并补充说，早期项目中的先例已经使使用“超级模糊的法律语言”来允许此类适应成为常态。

像CERC这样的操作灵活性并不总是简化项目实施。并非所有团队都认为CERC是一个首选工具。一位项目工作人员认为，激活它可能是在脆弱的健康环境中应对紧急情况的“可怕方式”，因为它造成的行政负担。“从健康响应的角度来看，我们根本不需要它……我们在法律协议中已经有了我们需要的一切，”一位受访者说。然而，有时CMUs会要求CERC以利用额外的危机响应窗口资金。因此，尽管CERC可能是银行紧急工具包的重要部分，但从一开始就通过资金安排、组成部分结构和可适应的法律条款将灵活性构建到项目设计中，可以允许更快的响应并减少程序障碍。

技术作为适应性的促进者

在一些受危机影响的卫生项目中，技术被用来提高效率，优化资源配置，并降低服务提供中的运营成本。例如，团队应用卫星数据分析来改善决策，使用地理空间洞察力更有效地访问和支持目标。正如一位从业者解释的那样，这项工作侧重于“研究如何优化我们对卫生设施提供的支持……研究人们的获取方式以及如何真正优化服务提供。”

In some crisis-affected health projects, technology has been used to enhance efficiency, optimize resource allocation, and reduce the operational costs of service delivery. For instance, teams apply satellite data analysis to improve decision-making, using geospatial insights to access and target support more effectively. As one practitioner explained, this work focused on “looking at how to optimize the support we provide to health facilities… looking at people’s access and how to really optimize service delivery.”

在另一个案例中，数字化的推进既作为一种节约成本的措施，也被视为一种加强系统改革的方式。基于结果的融资（RBF）模型旨在“大幅度简化…RBF系统，特别是验证功能”，用数字替代方案取代成本高昂且容易延误的实体验证。“数字化基本上降低了成本和对实体验证的需求，这是一个巨大的因素，导致了延误和问题……”一位受访者指出。除了改进基于结果的融资系统，该团队认为这是一个数字化更广泛卫生系统的战略机会。实际上，尽管条件具有挑战性，这种方法正在大规模试点。“我们正在打赌……环境可能非常糟糕，但我们知道它可行。如果它能在[这个国家]成功……我们就证明了一个大观点……这是在[这个国家]可行的，而且是大规模的，”项目负责人断言。在他们看来，成功覆盖超过一半国家的推广将证明即使在高度脆弱的环境中，数字卫生系统改革也是可行的。

避免伤害

避免政治化

在脆弱的卫生环境中，避免政治化通常需要使干预措施适应当地的政治现实，同时保护操作的独立性。在某个国家，政府拒绝正式承认COVID-19病毒/大流行，项目不得不重新构架。正如一位团队成员解释的，“因为该国没有正式承认COVID-19……他们喜欢加强应对呼吸道疾病和其他类似COVID-19的感染的能力。因此，重点是感染预防……这仍然是被接受的。”这种方法使得关键措施能够在不直接对抗政治敏感叙述的情况下继续进行。

在另一个案例中，保护项目执行办公室（PIU）免受政治干扰是保持效率的关键。PIU负责人建立了一个小型、技能娴熟的团队，并与银行和政府的对应方建立了信任。“你选择好人，然后保护他们免受政治游戏的影响，”一位受访者说，指出他们的绩效证明使得“从政治上……很难解雇那个团队。”这种基于绩效的招聘和制度保护的结合创造了一个缓冲，抵御了政治潮流的变化，并保持了PIU的可信度。

防止工具化

避免伤害也意味着抵制利用卫生项目进行政治赞助的企图。在一个项目中，银行团队面临压力，要求按照党派路线进行招聘。一位部长公开表示：“我只会雇佣那些与我的政党有关联的人”，这种做法除了违法之外，还加剧了紧张局势，在某些情况下，“甚至演变成了…在卫生部外的实际暴力…”为了避免卷入这些动态，该项目临时、基于绩效招聘员工。正如团队成员所说，“我们绝对不接受…雇佣来自该党的人员。”这种方法限制了项目工作人员中巩固政治忠诚的风险，同时帮助保护员工免受卫生部门公共部门招聘中常常伴随的暴力冲突。

防止有害扭曲

在脆弱环境中维持卫生服务也需要避免无意中扭曲激励措施的措施。在一些PCV环境中，世界银行领导了人道主义和开发部门支付方式的协调工作。尽管在捐助者如何激励卫生工作者方面仍然存在很多碎片化，但还是取得了一些进展。“从不造成伤害的角度来看，我们…确保…激励措施的协调…和某些原则，

某种绩效支付的元素，”一位团队成员解释说。这避免了“破坏工作文化”或造成一个常见问题，即“一旦你停止，你的服务就停止”——当非政府组织向当地系统注入大量短期资金时，这种风险会增加。

在一个PCV环境中，重点是防止医疗用品被盗用或转移。团队没有运送大量、容易成为目标的货物，而是将货物限制在接下来三个月所需的数量。“总是有可能…泄露，你知道，被盗，”一位工作人员指出，因此，保持供应量小并定期补充，减少了潜在损失的程度，同时也确保了护理的连续性。

保护前线员工

在高风险环境中，保护前线卫生工作者对于维持服务提供至关重要。在一个PCV（项目准备和实施）环境中，团队通过“本地化”劳动力来减轻风险，即从他们服务的社区中招聘，或者利用附近卫生中心的固定员工。这减少了需要外部人员进入动荡地区的需求，在那里，正如一名团队成员所说，“风险主要是被拒绝进入或……坦白说，被杀害。”该项目还坚决反对在疫苗接种工作中涉及安全部队，尽管面临这样的压力。在设计额外融资时的讨论中，考虑过使用警察或军队进行疫苗运输或保护临时疫苗接种点。然而，银行团队反对这样做，引用了环境和社会框架下的潜在危害，以及可能侵蚀社区信任的风险。“我们主要采用的是由当地人组成的流动医疗队……通过这种方式沟通和获得准入，”一位参与者解释说，指出卫生部也认识到，在某些地区，安全护送可能会使情况变得更糟，而不是更好。

进入由帮派控制的地区需要仔细的谈判。流动医疗队故意由卫生工作者和受信任的社区人物组成，例如传播者或社会工作者，他们可以“宣布活动……与当地当局交谈……并准备场地。”尽可能多地从目标地区招聘员工有助于确保安全通行，并在争议空间中保持卫生服务的中立性。

增强持久潜力

机构能力建设

在脆弱的卫生系统中，可持续性往往取决于政府是否能够为服务提供成本做出贡献，即使在受危机影响的环境中也是如此。在COVID-19响应的具体案例中，这个问题在原始项目设计中基本上被忽视了。“我不认为可持续性的思考在那里……而且，这很难，但我不认为我们尝试挑战政府进行国内融资，”一位受访者反思道。尽管认识到这些限制，他们也争辩说“他们确实有钱……他们确实收取地方税……并不是他们处于零基础。”一些第三方实施者在设施级别尝试了协商安排，定义项目将提供哪些输入，哪些必须由政府提供。“这些只有在其余输入来自你们的情况下才会来，”在某些情况下传递的信息，推动当局走向共同责任。虽然这些协议是临时的，但它们指出了嵌入共同融资期望的方式，这可能有助于在项目生命期之外维持服务提供。

即使政府因移民、冲突和/或制度衰败而被削弱，它们通常仍能保持基本的运营存在。例如，在一个和平队志愿者（PCV）的环境中，尽管公共卫生人员大量流失，卫生部仍然能够引导项目资金并塑造实施过程：“尽管情况如此……卫生部仍然存在并运作……我们的项目实施单位（PIU）就设在卫生部……活动完全通过政府结构流动。”认识到并支持这种最低限度但有意义的能力，可以提供一条比完全绕过国家更持久的途径。正如另一位信息提供者所观察到的，“我们在地方层面上并未完全失去制度能力……仍然有一个公共卫生系统在提供服务。”

负责任地保持参与

在脆弱和冲突影响的环境中，世界银行长期保持参与的能力——并且以减轻伤害的方式这样做——对于维持即使是最低限度的卫生服务至关重要。评估预算大幅削减对项目潜在影响时，团队确定将有超过1,000个卫生设施基本关闭。“卫生工作者将无法获得每日津贴，也无法获得药物……从可持续性的角度来看，这是一个严重的问题……这是运行卫生系统的一系列经常性成本。”数年的银行支持已经形成了路径依赖：“我们是最大的资金提供者……我们支持（一定数量的）初级卫生保健诊所和（……）医院；第二大捐助者支持的（还不到四分之一）。”在这种情况下，撤资不仅会减少服务，还可能使整个系统崩溃。

银行的召集能力在召集捐助者、协调覆盖范围和动员额外资金方面可以证明是至关重要的。在一个案例中，捐助者的碎片化意味着各州之间的覆盖范围差异很大，尽管农村人口的流动性很高。季节性迁移模式加剧了供应的缺口。在项目设计阶段的早期，花费了数月时间来解决这种碎片化问题，最终，“相信银行在高能力下实施项目的能力……捐助者实际上已经参与进来……我们现在覆盖了[所有区域]，包括一个有争议的区域[……]。”

在政治限制性环境中保持参与也可能需要创造性的监测方法。在经历非宪法性政权更迭的一个国家，官方信息既不主动提供也不可靠。“实际上，我们一直处在黑暗中，直到我们能够自己做一些研究……我们收集的大部分信息……是通过电话调查获得的，”一名团队成员解释说。这些临时性的评估虽然不全面，但使银行能够跟踪发展情况，并在该领域保持立足点。

即使直接融资被封锁，技术专长也能帮助银行保持相关性。在一次非宪法性政权更迭的案例中，政变后的公共部门崩溃导致“人们大量转向私营部门”。一家卫生组织向银行寻求建议，认识到它在其他背景下与私营提供者签订合同的比较经验。借鉴非洲的经验，银行团队帮助设计了机制，以合同形式让一级医院进行产科护理转诊。“对我来说，这是银行最大的成功……尽管我们的大部分资金被封锁，我们仍能保持相关性并产生影响，”一位受访者反思道。

前线和社区能力

在高度脆弱的环境中，基本的卫生响应通常高度本地化，依赖于最小的行政单位和/或前线社区提供者来维持对服务的访问。在一个PCV环境中，团队直接在行政系统的最低层级工作，这对于在他们希望到达的社区中锚定服务是必要的。正如一位参与者解释的，“（这个层级）有点像村庄……社区的最低层级。我们确保在（这个）层级工作，并培训和雇佣（这个层级的）卫生工作者，基本上是社区卫生工作者。这些人是我们的代理人。”虽然更广泛的民间社会结构可能薄弱，但这些本地化的卫生工作者在卫生系统和人口之间形成了一个关键的桥梁，从而维持了基本的护理——即使在极端脆弱的环境中也是如此。其他团队也强调了个人能力的建设。“我们能够推动的是与个别卫生工作者合作，提高他们提供更高质量服务的能力，”一位团队成员说。“在（这个国家）中，质量护理议程是有意义的，但现在建立系统的其他方面实际上并不太合适。”

尽管通过中央国家系统进行工作可能是不可行的或受阻的，但在投资前线卫生工作者和社区结构方面往往存在未被开发的潜力。在某个国家，公共部门的社区卫生工作者成为了COVID-19大流行响应的支柱，即使在高级治理受阻或受到争议时也是如此。“前线工作者真的专注于护理包...你可以和他们做很多事情。”这指向了一条可持续性的替代途径：建立可以半自主地从国家机构运作的人力资本和分散系统。正如在另一个例子中指出的，潜在的社区能力也可以提供连续性，尽管有限制：“主要解决方案之一是确保社区有能力自己提供一些服务...但是[武装行为者]不允许人口举行会议，让他们能够将所有人口聚集在一起。”

在一些PCV环境中，逐步的能力构建方法正在取得进展。一个COVID-19大流行响应项目采用了过渡策略，即将选定的政府工作人员嵌入到PIU中，为最终的交接做准备。“我们从政府中挑选了工作人员...培训他们，给他们自己的办公室和设备...这提供了一个强大的信心层[关于]政府接管的能力。”这种混合模型——将捐助者资助的项目结构与国家工作人员和系统结合起来——可以为更长期的转型奠定基础。然而，它们仍然容易受到脆弱性的影响，特别是当激励措施与国内薪酬结构不一致时。正如一位团队成员警告的：“我们不支付薪水，我们支付激励...但当它们停止时，服务交付也会停止。”

附录5 – 部门简报：教育

本部门简报考察了援助行动者在支持PCV环境中教育服务交付方面面临的挑战，包括他们如何在实践中适应这些限制。它借鉴了一种为世界银行的程序性咨询服务开发的多方面研究方法，关于在PCV背景下的服务交付。

这里呈现的发现基于对世界银行在PCV环境中教育项目的运营审查，包括：(i) 对项目团队领导的调查（n = 42）；(ii) 对六个PCV国家中参与教育运营的工作人员的深入访谈（n = 15）。¹⁰以及在2025年5月的一个为期两天的工作坊中，来自一系列PCV国家的参与者提供的贡献。引用已经根据需要进行了编辑（并且在需要时，以可见的方式用[...]标记），以尊重受访者的要求。

为什么在长期危机期间投资教育至关重要

在PCV（预防性冲突暴力）环境中，教育跨越了人道主义与发展之间的联系：学校被认为是人力资本、增长和繁荣的关键。教育是一项具有巨大内在价值的权利。然而，它也是一个国家人力资本的关键组成部分——塑造未来的增长、竞争力和包容性。正如世界银行所指出的，“为了让社会包容和公平，他们需要为所有孩子准备好成功成为公民，并给予他们参与国家发展的工具”（世界银行2020年）。

在PCV环境中，学校也被认为是具有保护性和维持生命的实体，因为它们提供安全的空间，并防止伤害——包括被招募进入武装团体、童婚和剥削。它们还提供对基本服务的访问，如疫苗接种、学校供餐以及心理社会和心理健康支持。通过这种方式，教育不仅有助于身体保护，也有助于儿童更广泛的福祉和韧性。

同时，教育是一个迫切的发展问题，它使国家能够适应冲击和压力，以解决脆弱性的长期驱动因素——在某些国家，这个目标可能看起来遥不可及。例如，在尼日尔，人口增长已经超过了教育系统吸收新学习者的能力，从而加剧了排斥和对公共服务的压力。尽管最近在入学方面有所改善，但仍有超过一半的7至16岁儿童没有上学。该系统正面临着基础设施不足的问题。事实上，超过三分之一的教室是临时的茅草结构。因此，不安全进一步限制了入学机会。人口趋势意味着压力将会加剧：为了保持入学率，该国在未来三十年每年需要建造2,500个小学和超过1,000个中学教室（世界银行2024年）。如果没有这样的投资，教育排斥可能会引发不满，并加深社会裂痕。

支持教育在持久危机（PCV）背景下的核心假设是，教育可以发挥稳定作用，并作为摆脱危机的途径。教育不仅仅被视为一种服务，而且被视为社会的锚点——重申社会契约，并在危机中创造一种连续性感觉。这种逻辑在一个项目中表现得非常明显。正如一名团队成员所解释的，“我们的目标是继续提供服务，并通过提供教育作为一种方式，不仅……提供教育，而且……让年轻人和孩子们远离帮派招募。”在经济困难和长期不安全的背景下，学校被视为家庭为数不多的稳定来源之一。“无论情况如何，我们都应该设法始终保持学校开放，”受访者强调。“因为当学生不上学时，这是最糟糕的事情。因为教育反馈到社会契约中。”

教育作为竞争的领域

三个相互交叉的动态——物理风险、意识形态竞争和社会排斥——结合在一起，使得教育成为长期危机中最脆弱和政治上最复杂的部门之一。教育处于社会契约的核心，不仅代表了一种有形的公共服务，也代表了国家和社会之间关于下一代的权利和未来的象征性承诺。

对教育系统的控制意味着对传递给儿童的价值观、思想和叙述的控制——塑造社区如何理解自己的身份、历史和在政治秩序中的位置。在受冲突影响的背景下，这使得学校和课程成为物理和话语上的战场：教室变成了获取维持生命机会的斗争与更深层次的合法性、权威和社会道德基础的争议相交的空间。关于谁来教、教给谁、教什么以及用哪种语言的决定很少是中立的；实际上，它们往往体现了驱动冲突的那些断层线，使得教育提供成为政治紧张的焦点和在更广泛的权力斗争中的关键谈判——或压制——场所。

battlegrounds: classrooms become spaces where the struggle for access to lifesustaining opportunities intersects with deeper contests over legitimacy, authority, and the moral foundations of society. Decisions about who teaches, to whom and what is taught, and in which language are rarely neutral; indeed, they often embody the very fault lines that drive conflict, making education delivery a lightning rod for political tension and a key site of negotiation—or suppression—within the broader struggle over power.

学校和学生不仅受到冲突和暴力的影响——它们是直接的目标。例如，在加沙，超过96%的学校已被摧毁。对教育的攻击既可见又不可见：虽然军事使用学校或故意破坏基础设施的行为非常显眼，但其他形式——如招募儿童士兵或女孩上学途中面临的基于性别的暴力——同样具有毁灭性（全球保护教育免受攻击联盟2024年）。对学校的打击不仅通过破坏，还通过加深现有的社会和交叉性分歧，从而阻止最边缘化的群体返回教育。

政治——有时是暴力的——在教育中的争议指的是各种方式，通过这些方式，行动者战略性地操纵服务提供以主张权威，追求意识形态目标，或破坏对手（见表26）。这包括：(i) 捕获和提取资源，如学校预算、教学职位或援助资金以维持政治网络或武装行动；(ii) 利用教育系统扩大领土控制，如给学校贴上标签或限制根据地点或隶属关系的访问；以及(iii) 收买交付机制，包括接管教师工资单或在地方教育官僚机构中安插亲信。争议还通过选择性访问和拒绝来表现，其中资格规则或学校关闭被用来奖励支持者或排除反对者；以及通过象征性的占有，其中课程、语言政策或宗教内容被塑造以嵌入意识形态叙述。在最尖锐的端点，这种争议变成暴力——如在将学校、教师和学生作为故意策略的目标，以拒绝访问，破坏对手系统，和/或点燃更广泛的混乱。

表26 教育中的争议形式

破坏和中断	服务资源的捕获和提取	通过服务实现领土控制	政治上的交付机制的收买	选择性访问，拒绝或目标允许	象征性的占有嵌入
攻击或占领学校；针对教师、学生或教育官员以破坏学习，拒绝访问，或破坏对立面	转移学校资金、教学材料或教师薪水以惠及政治网络或维持武装行动；征税或	使用教育提供——例如重新开放学校、分发品牌材料或执行领土课程——作为	影响教师招聘、课程实施、政治或学校检查通过渗透教育部门或地方教育办公室。	基于隶属关系、种族、宗教或地理位置拒绝学校入学；操纵学校招生	通过课程设计、教科书、课堂仪式或学校名称、旗帜的象征性使用来传播意识形态叙述，
当局。	就有争议的教育领域进行勒索。援助流动。	施加控制		或考试认可以奖励忠诚或惩罚异议。	和制服。

明显的干扰隐蔽的/不太明显的控制

资料来源：作者，基于证据审查。

抗争驱动因素

在和平建设与和解（PCV）背景下，围绕教育的政治抗争因对立的权威主张、混乱的系统碎片化以及能力和资源的严重且长期短缺而加剧。竞争的意识形态议程推动了平行教育系统的创建。混乱的系统碎片化削弱了公平提供教育、协调改革或大规模规划的能力。它还模糊了责任界限，滋生了低效率，并在政治、意识形态或地理分歧塑造谁接受何种教育时巩固了不平等。短缺不仅仅是暂时的冲击，而是一个长期的、多维的限制。它影响教育系统的每一个层面：从国家预算和供应链到人力资源和地方合作。

权威的对立主张

在长期危机和暴力的背景下，教育常常成为国家、非国家和国际行为者竞争的焦点，他们每个人都试图通过学校系统来投射他们的影响力和价值观。

权威的对立主张、非国家提供教育的历史以及竞争的意识形态议程随时间推移可能会巩固平行教育系统。在PCV国家的边境地区，非政府行为者随时间发展了自主的教育系统——不仅仅是为了维护语言和文化，而且正如一位项目团队成员所解释的，“传达意识形态和信仰”。这两者都是非常政治性的。这些平行系统作为在争议地区加强身份、抵抗和合法性的一种机制。这种动态在也门更为明显，胡塞运动已经彻底改革了教育系统以反映他们的意识形态目标。自2014年控制萨那以来，他们压制了民间社会，改写了美化暴力圣战的课程，并导致公共教育工作者队伍的崩溃，有超过170,000名教师失去了薪水（Kochenburger 2025）。这些举措反映了通过教室巩固权力和塑造社会秩序的努力。

在非政府服务提供广泛的地方，它可能被视为对国家主权的直接挑战。例如，在索马里，伞形协会——与宗教网络有紧密联系的准政府组织——已经成为私立学校事实上的监管者（世界银行2018a）。虽然它们在国家能力缺失的情况下提供了基本服务，但它们的主导地位也使得建立统一标准或加强政府合法性的努力变得复杂。当控制课程、监管和/或资源受到争议时，非政府组织、政府部委和捐助者之间可能会出现紧张关系。

教育通常是通过非正式的治理安排来提供的，这掩盖了权威真实动态。正如De Herdt和Titeca（2016）在刚果民主共和国所展示的，教育通常是通过“规则内的游戏”来治理的，通过非正式的做法、庇护和协商的交易来驱动服务的资金和提供方式。尽管在刚果民主共和国，大多数公立学校在官方上是由国家资助的，但实际上，它们是由宗教网络通过临时的收费系统来运营的。这种系统——父母、教师、国家代表和宗教行为者之间的非正式安排——“因为它有效而被捍卫”，作为一种惠及地方精英的本地税收形式。尽管它提供了服务的连续性，但它也巩固了削弱国家问责和巩固不平等的平行权威结构。

不安全、流离失所和歧视进一步分割了教育的提供。在一个PCV中，内部流离失所的学生在被重新安置到新学校时面临排斥和歧视。“我们真的在接纳他们方面遇到了很多挑战，”一位项目负责人解释说，指出了同伴歧视和后勤中断。在冲突影响地区，由于不安全和薪酬发放系统差，教师出勤率长期偏低：“有时候，当你拿到工资时，你需要去最近的安全地方，”导致频繁缺勤。这些挑战加剧了现有的不平等，并反映了在争议地区国家权威的更广泛侵蚀。

在PCV（冲突后环境）背景下，项目常常受到冲突条件的影响，这些条件在设计和实施阶段之间可能发生剧烈变化，从而破坏了最初的假设和风险评估。例如，在一个PCV环境中，教育项目并非为不确定的环境而设计。当危机来袭时，这些已有的脆弱性变得尤为严重，然而项目仍需在政治和经济现实发生巨大变化的情况下继续进行。正如一位团队成员所指出的，该项目“跨越了危机，但它并非为危机而设计”，这凸显了确保长期教育干预措施在环境可能发生剧变的情况下仍能保持适应性的挑战。

混沌系统碎片化

在PCV环境中，教育系统常常表现出深刻的碎片化——不仅仅是因为危机，还因为既存的制度多元主义的积累和放大。这种碎片化可能涉及重叠的职责、并行的交付系统、分裂的治理以及模糊的权力界限。虽然大多数教育系统中都存在一定程度的多元性，但在PCV环境中，危机、流离失所和争议权威的叠加可能会将这种多元性推向功能失调——从而破坏了连贯性、公平性和问责制。

碎片化反映了长期存在的治理安排——但危机放大了其影响。正如一位教育从业者所指出的，“教育系统中的一些碎片化是正常的”，这可能反映了宗教、政治和国际影响的历史混合。“学校由当地政治团体资助……他们可以支付教师工资、运营成本，或者资助非政府组织提供服务。”这种模式并不局限于受冲突影响的地区。例如，法国的天主教学校得到天主教会和法国政府的支持。在黎巴嫩，超过70%的儿童就读于私立学校，只有30%在公立学校。对于失学儿童，主要是非政府组织和民间社会组织——通常是联合国儿童基金会资助的——提供教育服务。这种多元主义使得在国家脆弱性中保持连续性成为可能；然而，它也加剧了不平等并削弱了中央监督。

政府内部的裂痕加剧了系统协调的挑战。在一个PCV设置中，教育系统的不同层级表达了不同的政策和优先事项，使得外部参与者难以有效参与。“似乎教育部想要的和[传统领袖]可能想要的之间存在裂痕，”一位项目团队成员解释说。虽然首都的官员可能声称支持女孩教育，但执行权力掌握在省级有影响力的的传统领袖手中。因此，这种中央部门和事实上的权力持有者之间的碎片化——削弱了政策实施的一致性，并使捐助者的参与复杂化。

在缅甸的某些地区，学校由政府和民族教育系统共同运营，学校建筑由中央政府建造，教师由民族教育系统管理。在其他情况下，学校实行双班制或保持平行设施，少数民族儿童在其中接受教育。2021年政变后，教育提供变得更加支离破碎，参与者包括：国家团结政府的“临时教育”系统；作为事实上的国家运作的民族武装团体；以及拥有自己语言、课程和融资模式的民族教育提供者拼凑而成的网络（Rinehart 2024）。这不仅仅是危机的结果。相反，它反映了缅甸在政治崩溃条件下治理多元主义的加剧。

在刚果民主共和国，缺乏协调或能力的去中心化加深了系统的不连贯性。学校检查名义上由政府和宗教网络进行，但这些实体“很少协调或共享信息”，从而导致监督上的重复和空白（Groleau 2017）。特别是新教网络内部的地盘争斗和中央职能（如工资和数据管理）的持续延迟进一步侵蚀了信任和运营效率。尽管去中心化的初衷是将服务更接近社区，但实际上它引入了没有问责的碎片化。

能力和资源的极度短缺和长期匮乏

在PCV（和平建设与恢复）的背景下，稀缺不仅是冲突的一个症状——它是一种结构性条件，限制了教育的提供——即使在没有直接受到暴力影响的地区。稀缺可以采取多种形式，包括财政空间受限；供应链中断；实施能力薄弱；以及对可靠服务提供商的访问不均。这些挑战通常是系统性的、长期存在的，并且由于危机的持久性而加剧，从而导致教育系统的长期资金不足。

项目不一定需要在冲突区实施才会受到冲突影响。正如PCV环境中的一个团队成员所指出的，“即使没有危机或冲突，任何项目的交付在脆弱国家的情况下本身就是一项挑战。”脆弱性塑造了整体的使能环境——限制了机构能力、财政稳定性和实施带宽。危机只会加剧这些基础限制。

暴力会产生连带效应，即使在相对稳定的地区也会破坏教育供应链。在一个PCV环境中，一个大型城市的帮派控制了该城市，这严重影响了货物的流动，甚至影响到该国更稳定地区的学校。正如一位从业者所解释的：“我知道我们也面临着食品供应、教科书供应、材料供应等问题，总的来说都是因为[name of the city]外面的路障……我们也在尝试找到其他与当地供应商合作的方式……这样我们就可以尽可能避免[name of the city]。”尽管学校本身可能没有直接成为目标，但封锁的道路产生的后果向外扩散，迫使采取“非常措施”以确保教科书、材料和其他项目输入物能够到达预定目的地。

实施能力的稀缺性削弱了公共部门和私营部门提供服务的一致性和质量。即使项目融资可用，政府和私营部门的机构能力薄弱也可能限制交付。正如一位团队成员所指出的，“最大的挑战之一是实施能力，不仅仅来自客户方，也来自私营部门……特别是当你必须在社区层面实施土木工程或活动时，你必须找到有能力且有经验的合适供应商。”缺乏有能力的供应商意味着项目通常不得不将合同拆分为多个小包，给多个实体，这增加了监督负担，并导致不同地区质量参差不齐。“即使有了所有程序……当我们到现场进行监控时，我们可以看到存在差异。”这种碎片化迫使银行团队投入大量时间进行合规、审计和密切监控，从而将精力从战略支持转移到运营救火。

即使在对教育的政治承诺很高的情况下，稀缺性仍然存在。

强大的预算承诺并不一定转化为在脆弱环境中的足够人均投资。在一个PCV环境中，教育占国家预算的大约20%——或大约GDP的6%。然而，人均支出仍然是该地区最低的。正如一位受访者所观察到的，“总的来说，蛋糕很小，对吧？”这句话说明了强大的政治承诺如何与严重的财政限制共存，使系统容易受到社区要求改善学习条件的竞争压力的影响。

在冲突影响地区，这些要求因流离失所和不安全的影响而加剧，给有限的资源增加了进一步的压力。

对有效性的限制、减少危害和持久潜力

在PCV环境中提供教育服务涉及极端的运营敏捷性。本节探讨了与三个相互关联的挑战相关的重大运营限制：

有效性受到访问挑战、测量限制、系统性碎片化和短期援助激励措施的组合限制。这些挑战因安全问题、机构能力薄弱以及对其他部门的依赖而加剧。

教育中的减少危害受到学校往往是社区前线的影响，因此高度可针对。许多输入价值高且可掠夺，因此容易受到政治干预。通过创建平行系统替代国家能力也扭曲了系统激励。

在PCV（复杂危机情境）背景下，教育系统的持久性潜力常常受到限制——有时是由于法律禁止，有时是由于危机驱动的权衡，通常是因为系统碎片化且改革的带宽有限。

本节利用访谈和项目数据，考察了这些相互竞争的需求在实践中的表现，以及世界银行在PCV环境中提供教育服务的经验揭示了哪些限制、风险和可能性。

有效性

表27 世界银行对PCV环境中教育有效性的理解

有效性的含义	世界银行团队的操作解释
防止服务下降	特别是在冲突破坏学校教育和教师出勤的情况下，专注于防止学习机会和条件恶化。
保持服务功能	即使受限，也要通过适应性交付和替代渠道维护运营系统。
即使在冲突影响地区也要保持持续性	确保在不安全区域继续教育，认识到学校的保护作用。
恢复/修复功能	重建或修复因冲突或灾难而损坏的学校基础设施。
扩大接入范围	将教育扩展到服务不足和/或新近流离失所的人群。
提高质量	尽管存在不稳定性，也要提高教学和学习质量。
目标定位和接入公平性	确保资源能够到达边缘化群体或地区，认识到公平是有效性的核心部分。
在限制条件下的成本效益	在资源稀缺、不安全或市场崩溃的情况下管理膨胀的成本，同时维持产出。

资料来源：作者，基于运营审查。

解读有效性

在长期危机中，有效性可能被定义为保持基本交付能力，而不是扩展服务。在某个PCV环境中，中心目标不是系统增长，而是生存。正如一位团队成员所解释的，“真正的任务是保持服务交付，而不是扩展它……只是保持服务交付。”在这样的背景下，成本效益可能成为次要考虑，因为缺乏可行的替代方案：“我们知道通过联合国的成本很高，但老实说，我没有看到其他选择。”通过稳定系统、召集捐助者并为其他人参与创造平台，银行使集体风险承担成为可能，这是单独无法实现的：“通过我们，人们可以比独自一人时承担更多风险。”焦点仅仅在于“保持事情运转……因为我们知道政府除了支付教师工资外没有任何预算。”

效果也可以通过政策框架而非可衡量的学习成果来定义。在一个和平队志愿者（PCV）的环境中，效果主要通过实现基础政策来定义——比如课程改革或教师质量框架——而不是直接通过学习成果的改进。正如一位受访者反思的，“你有一个修订后的课程来改善学习成果，但是……我们并没有改善学习成果；但因为这是如何定义的，我们确实实现了它们。” 这种方法既有优点也有缺点：政策框架可以为未来的收益创造有利环境，但也可能掩盖缺乏直接效果的事实。“你有一个改善教师质量的政策框架，但我们实际上并没有改善教师质量，”受访者指出，强调了以投入为导向的指标与课堂实践或学生成就的实质性变化之间的差距。然而，这种差距可以缩小。在这种情况下，政策改革伴随着通过影响评估来衡量服务质量的努力，帮助将实现框架目标与向改善学习成果的进步联系起来。

达到冲突影响区域

在冲突影响区域的实施成本显著更高，从而限制了项目的覆盖范围。在某个和平队志愿者区域，不安全因素极大地增加了提供教育服务的成本，包括从基础设施升级到项目实施的各个方面。进入限制、更高的燃料成本和安全风险推高了价格，当地供应商在高风险区工作时收费显著更高。一位团队成员解释说：“在像[name of the area]这样的地区，成本要高得多……他们会收取很多钱来帮助实施。” 在一个案例中，升级该地区小学的成本是其他地区的五倍，尽管有已识别的需求，但计划中的工作还是被迫取消了。

在不安全区域的教师招聘和留存受到安全风险和针对性攻击的破坏。在高度不安全的环境中吸引和保持教师仍然是冲突影响地区教育交付中最持久的障碍之一。在焦点小组中的一位参与者描述了在受攻击学校中保护员工和确保教学连续性的复合挑战。这些背景下的教师面临直接的针对性攻击，使得招聘既困难又在道德上复杂。正如一位讨论成员指出的：挑战不仅仅是“我们如何在这些地区吸引和保持教师”，而且还要保护他们免受暴力和恐吓，同时使他们能够安全有效地提供教育。

监测和监督的限制以及衡量重要事项的限制

冲突影响区域的访问限制限制了直接监督，并降低了对教师支持的质量。在某和平队志愿者（PCV）的环境中，边境地区和难以到达区域的不安全性急剧削减了面对面的监督。尽管规定每月或每季度进行监督访问，但项目工作人员很少能够到达最不安全的学校，从而剥夺了教师重要的指导和技术支持。“他们中的大多数...都不会去那些区域，这使得教师...无法完全受益于指导或监督技术的支持，”一位受访者指出。这种缺乏监督也造成了对资源是否到达预定目的地的不确定性：“当我们分发材料时，我们并不清楚它们是否真的到达了...我们不允许去访问。”为了绕过这些限制，项目越来越多地依赖于在当地有社区存在的非政府组织来分发教科书和其他学习材料。

当不安全性阻止验证和能力建设时，基于结果的融资（RBF）监测会受到影响。在RBF安排下，学校会直接获得资金来实施活动，资金的发放与绩效验证挂钩。然而，在危机影响区域，不安全性使得动员利益相关者进行监督、评估和能力建设变得困难。“我们真正遇到困难的地方...是在基于结果的融资...这些受到了...[显著]危机的影响，”一名团队成员解释说。当工作人员无法安全到达学校进行观察实施、验证结果或提供培训时，标准的评估流程变得具有挑战性，从而破坏了RBF模型的完整性。

脆弱性限制了捕捉教育在国家建设中的作用或母语教学对社会契约的价值等不那么具体或长期的教育成果的能力。正如一位焦点小组成员所指出的，“我们知道某些服务对社会契约更为重要...教育可能是连接者或分裂者，但我们并不总是将其与国家建设联系起来。”即使在超越了直接操作挑战的情况下，冲突影响的环境也使得生成可靠、可扩展的教育更广泛影响的证据变得困难。受访者反复指出，某些干预措施——如母语教学——对于学习成果和建立社会凝聚力至关重要。问题不在于进一步证明这些方法的影响的需要，而是在于在数据系统薄弱、对机构的信任脆弱的环境中记录和展示这些好处的挑战。

部门间依赖

教育的有效性不能孤立实现。学校不仅仅是学习场所——它们还是健康、营养和保护服务的提供平台。正如一位受访者所指出的，“孩子们在学校接种疫苗，他们可以获取水和食物。如果没有这个物理结构，你就会失去所有这些东西。” 另一位受访者指出：“仅靠教育永远不会成功。如果没有水，没有道路，没有工作……学校的物理存在就没有意义。” 这强调了系统视角的重要性：需要跨部门的响应来解决学习的多维障碍——比如食物不安全或基础设施差等问题。没有它们，教育的获取或入学的进展将保持脆弱和不可持续。

不造成伤害

表28 世界银行在PCV环境中对教育中不造成伤害的理解

不造成伤害的含义	世界银行团队的操作解释
避免政治化	在意识形态议程和捐助者/政府冲突中导航，以防止援助成为政治工具。
负责任地参与	在撤退的伦理成本与启用有害行为者风险之间权衡。
最小化对受益者的伤害	保护学生免受与学校教育相关的暴力、歧视或剥削。
保护前线员工	减少在不安全地区教师和学校员工的风险。
防止工具化	避免教育被用来推进武装团体的议程。
促进冲突敏感的公平	设计目标以减少而不是加剧获取不平等。
防止有害系统	避免削弱国家能力或分割供应的平行系统。
歪曲	避免削弱国家能力或分割供应的平行系统。
管理期望	在危机情况下传达现实的时间表和限制，以避免失望。

来源：作者，基于操作审查

关于可掠夺组件的风险意识

在脆弱的教育系统中，高价值或高度“可掠夺”的组件既会吸引需求也会带来风险。在一个PCV环境中，政府推动为学生提供笔记本电脑，作为虚拟大学计划的一部分，尽管涉及安全和后勤复杂性。这些笔记本电脑——高价值商品——原本不是项目的一部分。然而，它们成为使流离失所的学生能够继续学习的关键。正如一位团队成员所解释的，“鉴于地面的现实情况……为了吸引学生参加虚拟大学……从物理上讲，他们必须有这台笔记本电脑。” 谈判交付模式需要仔细规划，以避免容易被转移，同时响应政府为学生提供有形和激励资源的决心。

可掠夺资产的存在或感知会增加学校和教职工的安全风险。在一个和平队志愿者（PCV）的环境中，由于真实或感知到的现金或贵重物资注入，学校在暴力影响的省份已成为暴力的目标。正如一位受访者所指出的，“有些人知道学校将会收到资源……他们认为那是现金资源……许多学校……已经遭到攻击。”即使是书籍——另一种被瞄准的商品——也可以被掠夺并在当地市场上出售：“有时当我们提供书籍时，我们不知道谁会拿走书籍并试图出售[它们]……”作为回应，团队已经开展了宣传活动，强调学校不持有现金储备。然而，在更深的危机区域，设施在试图寻找和没收贵重物品的过程中遭到破坏。

避免对受益人的伤害

在某些和平队志愿者（PCV）的背景下，避免对受益人的伤害需要与政府政策保持一致，即使这些政策与国际人权规范相冲突（表28）。在一个禁止女孩接受教育的国家，“秘密学校”被设立，为女孩提供教育。尽管它们具有教育价值，但由于担心暴露学生和教师于报复的风险，这些学校不能得到资助。正如一位团队成员所解释的，“我们减轻的风险……[是]确保……我们没有通过提供服务而将受益人置于危险之中。”这种做法反映了对“不造成伤害”的实用主义解释，其中接收者的安全优先于直接挑战限制性政策。与此同时，团队还努力最小化其他风险，包括财务漏洞，通过将项目资源保持在预算之外并确保健全的控制机制：“我们真的需要确保有机制来确保这是完全在预算之外的……这就是我们在这种[环境]中运作的方式，我们必须平衡这一点。”

激励扭曲和并行系统

并行交付系统和捐赠者驱动的支付激励措施可能会扭曲教育劳动力市场并破坏长期的系统强化。在一个国家，一个捐赠机构主导了教育部门。具体来说，通过由捐赠者贡献资金的大规模直接实施，它创建了一个与政府领导的交付相竞争的并行系统。一位从业者描述了这种情况：“[这个捐赠机构]直接支付教师工资，他们直接给学校钱……他们直接资助教师培训。”这个捐赠机构通过资助顾问和公务员的工资补贴，已经嵌入到该部门中。这为员工创造了强烈的激励，使他们更愿意在捐赠者项目下工作，而不是通过政府系统：“如果他们通过[这个捐赠机构]……他们知道他们会得到每日津贴，他们知道他们会得到……国际工资而不是当地工资。”这个机构已经成为交付的核心，以至于“大多数时候当我们要问教育部数据时，他们不得不去问[这个机构]要数据，因为[它]成了所有数据的来源。”

潜力持久性

表29 世界银行对PCV环境中教育潜力持久性的理解

潜力持久性的含义世界银行团队的操作解释
系统对齐和国家	将项目设计嵌入国家教育系统中，以确保政策一致性和可持续性。
基础	将项目设计嵌入国家教育系统中，以确保政策一致性和可持续性。
机构连续性和维护	通过危机维持功能机构的运作，以保留核心交付能力。
逐步能力转移	逐步建立部委和地方当局的技能，以接管交付功能。
前线和社区能力	加强学校层面的管理和社区监督机构。
促进地方所有权	让社区参与决策和实施，以增加参与度/所有权。
传递价值观	利用教育内容和交付来促进公民价值观和社会凝聚力。
机构能力建设	作为可持续性规划的一部分，在部门机构中发展长期的技术、管理和财务能力。

来源：运营审查

解读潜力持久性

在一些PCV环境中，参与限制严重限制了建立持久能力的范围。在事实上拥有政府的国家开展的运营面临额外的挑战，这实际上使得在系统建设上工作变得不可能。

持久潜力也可以被理解为将政府实践从基于投入的资金分配转变为以绩效为导向的系统。在一个PCV（项目合作验证）环境中，可持续性不仅仅被看作是维持捐赠者资助的活动，而是将基于绩效的哲学思想嵌入到政府的分配模式中。“现在我们是在资助这个系统，但当我们停止资助时，会发生什么？”一位受访者问道。该项目旨在通过将一些监督责任转移给地区并保持独立验证来减少对第三方监督的依赖。正如受访者解释的，“即使我们提供了一些资源，政府对那些地区的分配比我们提供的还要多——那么他们将如何保持绩效呢？”

在其他情况下，持久潜力被理解为将价值观和原则嵌入政府实践。在另一个PCV环境中，可持续性不仅仅是继续现有的活动，而是培养关于质量、问责制和持续改进的持久规范。“必须坚持和拥有优质服务交付的关键原则和价值观……有一种问责感和[一种]不断尝试改进的感觉。”然而，当在重组过程中不得不移除系统强化组件时，这些努力受到了破坏：“我们付出了很多努力去实施那个……现在我们正在进行重组……特别是要重组那个部分。”

在急性且持续的稀缺环境中，持久潜力更难以实现

日常的稀缺性将优先事项从长期系统建设转移到了立即生存上。在一个PCV环境中，宏观经济危机和公共部门工资的贬值削弱了部委的能力，从而侵蚀了它们关注长期改革的能力。许多公务员离开了，留下的那些人被日常运营危机所消耗。正如一名团队成员解释的，“实施能力真的下降了……专注于长期发展而不是日常事务的能力变得非常具有挑战性。”对于多年投资于系统——例如一个新的数据信息管理平台——的建议遭到了抵制：“好吧，但我们明天连灯都开不了……教师因为没有得到报酬而罢工……我们现在就需要解决方案。”

高员工流动率和分散的系统削弱了连续性，并减缓了向可持续性发展的进程。资源稀缺也表现为人力资源的不稳定性，这使得维护机构知识和/或推进战略倡议变得更加困难。正如一位受访者所指出的，“我们有一个专门的监测与评估（M&E）员工，然后那个人离开了……我们请了一个新的顾问……他们也会离开……这在部内甚至整个部门都是不断的人员更迭。”这种人员更迭，加上已经分散的数据系统，延迟了统一教育数据的进程，并削弱了机构能力。“由于更广泛的国家环境，一切都变得更加缓慢，”受访者反思道，强调了持续的资源稀缺如何巩固碎片化，并延迟建立能够超越外部资金支持的持久系统的努力。

目标之间的权衡

在和平队志愿者（PCV）的背景下，教育项目的设计、实施和正当性方面，有效性、不造成伤害和持续性的权衡是不可避免的。这些原则往往朝着不同的方向拉扯，迫使团队做出艰难的决策，决定优先考虑什么、推迟什么以及放弃什么。

不造成伤害与有效性

在脆弱的政治环境中，“不造成伤害”的限制可能会限制影响力，并限制与当局的接触，从而与有效性目标产生紧张关系。在某个PCV环境中，团队面临着在避免伤害和在风险较高的地区接触更多受益者之间做出艰难选择。正如一位团队成员所指出的，“我认为在不造成伤害和尝试接触更多受益者之间存在权衡……不造成伤害和进入我们可以管理风险的区域。”在事实上存在政府的国家中运营也意味着在运营环境中增加限制，避免采取可能被视为承认事实上政府的行动，即使这样的行动会加强交付系统。这严重限制了能力建设活动：“我们甚至不能为管理信息系统购买服务器，因为那是……一种权衡。”限制还扩展到技术参与。这些限制保持了政治中立，但减缓了系统稳定化，并限制了程序员的影响力。

在脆弱的政治环境中，“不造成伤害”的限制可能会限制影响力，并限制与当局的接触，从而与有效性目标产生紧张关系。在某个PCV环境中，团队面临着在避免伤害和在风险较高的地区接触更多受益者之间做出艰难选择。正如一位团队成员所指出的，“我认为在不造成伤害和尝试接触更多受益者之间存在权衡……不造成伤害和进入我们可以管理风险的区域。”在事实上存在政府的国家中运营也意味着在运营环境中增加限制，避免采取可能被视为承认事实上政府的行动，即使这样的行动会加强交付系统。这严重限制了能力建设活动：“我们甚至不能为管理信息系统购买服务器，因为那是……一种权衡。”限制还扩展到技术参与。这些限制保持了政治中立，但减缓了系统稳定化，并限制了程序员的影响力。

在竞争激烈的市场环境中，良好的效率措施可能会引起反弹，迫使团队在有效性上妥协。关于一个项目，效率措施与当地政治经济现实发生了冲突。团队最初为筛选公司引入了质量和效率标准，但遭遇了抵抗：“我们在一定程度上扰乱了市场……项目受到了公司的威胁……你已经在试图限制投标。”鉴于法治薄弱，这些标准被视为排他性的，从而引发了威胁项目进展的紧张关系。最终，团队取消了这些要求，并向所有公司开放了投标，避免了冲突，但放弃了旨在提高基础设施质量和交付速度的一些标准。正如一位受访者反思的那样，“你真的无法实施一个高效的流程……一旦你想要限制或稍微缩小一点，你就违背了他人的利益。”这种妥协避免了市场动荡，但导致了延误和挫败感，说明了“不造成伤害”的命令是如何以牺牲技术最佳实践为代价的。

持久性和不造成伤害的潜力

通过社区参与建立可持续性的努力可能会在分裂的环境中增加排斥风险。在一个项目中，学校的助学金领取者部分是通过社区决策来选择的，将客观的贫困标准与当地判断结合起来。尽管这旨在捕捉不容易通过财富指标衡量的需求，但这种方法在分裂的社区中存在风险。“在这样的背景下……给社区太多的角色可能会变得有点风险……如果社区的一方拥有权力，那么……其他人将无法获得平等的机会。”在一些历史上存在被歧视社区的地区，需要保障代表权：“他们必须在那个委员会中有一个[少数]代表”，即便如此，当地权力动态可能会扭曲分配，破坏公平和信任。

通过政府系统工作可以加强机构

可持续性 —— 但加强了政治排斥。在某个人道主义援助项目参与国，与公共教育系统的对齐意味着几乎没有空间去支持那些在校外的孩子，即使他们是最脆弱的。“我们对所有在校外的孩子几乎没有什么影响力……我们无法支持可能最脆弱的[...]难民。” 另一个捐助者引入了为难民儿童服务的第二班次系统。然而，政治敏感性限制了整合：“我们希望包括第一班次和第二班次……这在与部委讨论时总是充满挑战，他们会说……不……只限于第一班次。” 与政府合作伙伴的观点保持一致，冒着巩固排斥模式的风险。这也引发了关于政府所有权与“持久潜力”之间的紧张关系的问题，这可能以“不造成伤害”为代价。

效果与持久潜力

满足即时需求可能与建立可持续系统的策略相冲突。在前面提到的一个例子中，一个捐助机构直接提供教师工资和学校运营成本，使儿童在危机期间留在教室内。然而，这引发了对依赖性和政府能力侵蚀的担忧。“他们今天让孩子们留在学校……但我非常担心[关于]……长期影响……如果资金干涸了。” 这反映了一个基本的困境：优先考虑当前的效果可能意味着牺牲对未来发展韧性的机构和财务框架的投资。

当政治和安全条件允许时，将支持工作嵌入政府系统可以加强所有权和长期连续性。在某一个案例中，学校补助金被整合到政府结构中，培养了国家所有权的感觉。“他们真的认为这是他们的项目……我认为当你尽可能地将支持嵌入客户的工作中时，它比独立的项目实施单位更可持续。” 尽管项目结束后津贴部分可能没有继续，但补助机制似乎已经持续下来，这表明与国家系统的对齐可以提高可持续性——尽管这是在没有活跃冲突的时期发生的。

在不稳定时期依赖非政府提供者可以保持服务的持续提供，但当与外部资金挂钩时，也可能破坏长期的可持续性。在一个PCV环境中，与成熟的非政府提供者（如学校供餐运营商）签订的大规模合同，以及直接的学校补助金有助于在不安全的情况下保障服务的连续性。这些渠道绕过了脆弱的本地系统。“它们通过的渠道在本地层面没有那么受影响……”这些渠道在教师或小型组织层面发生中断时也减少了风险。然而，正如受访者所指出的，“这些最终都是由非国家提供者完成的……总是有持续融资的问题。”这种依赖外部行动者提供了短期的韧性，但其持久性依赖于持续的捐赠者资金。

在高风险的政治环境中保持参与可以保护服务的提供；然而，它可能会引发规范和声誉上的困境。在一个PCV环境中，尽管教育部参与了暴力驱逐行动，但与教育部的持续接触却受到了其他合作伙伴的强烈质疑。项目团队寻求实现不造成伤害的平衡，得出结论认为完全脱离将使社区“没有人可以看[和]谈论它”。它还可能潜在地使受益人的状况恶化。这揭示了对伤害的不同解释之间的紧张关系：在地面上保护某些人群与在人权侵犯的情况下脱离接触，从而避免声誉或规范上的妥协。正如一位团队成员反思的，“从受益人的角度来看……完全脱离只是……给政府留下了更多的自由[对有害行为]。”

导航和适应交付限制

在PCV环境中提供教育服务不仅需要技术敏捷性，还需要政治和运营上的实用主义。本节详细说明了项目如何适应在争议教育空间中提供服务的现实，以实现三个目标——提高效果、避免伤害和增强持久性。

提高效果

在一个国家，规范性议程之间的紧张关系通过脆弱的交易来解决。援助行动者和政府当局在相互冲突的政治、宗教和法律框架内运作，这限制了可能性。正如一位利益相关者所解释的，“我们希望保持服务的提供，我们希望达到青春期的女孩，但我们需要找到不违法的方式。”尽管

教育专业人士之间通常存在技术性共识，但不同的捐助者指令和政治红线造成了僵局：“一个捐助者可能会说我们绝对必须进行学校建设，而另一个捐助者则会说我们不能那样做，我们甚至不能分发教科书。” 在这种环境下，项目团队必须在持续的灰色地带中运作：“我们做那些按政策不违法的事情……我们不能接触到中学的女孩，但也许我们可以通过技术技能接触到她们。在做这些的同时，让我们教授读写和计算能力。” 这种隐含的策略是一种安静的适应——寻找“非非法”的渠道来维持教育，同时避免与当局公开对抗。

在一个PCV（和平队志愿者）环境中，持续的教师招聘不足和在难以到达的地区的高教师流动率催生了远程解决方案。即使政府向这些省份分配了教师职位，由于在这些环境中工作困难，招聘目标往往无法实现。此外，困难津贴可能不足以吸引或留住员工。正如一位参与者所指出的，这造成了“更高的学生对教师比例”，并且“难以吸引和留住最好的教师”，这对服务质量有明显的影响。作为回应，该项目已寻求通过“利用技术支持远程学习，并确保……在可能的情况下，他们可以使用技术与不在那里的教师联系”来缓解这些短缺，特别是在高年级和中学阶段。

在另一个PCV环境中，教师招聘和部署被战略性地用作冲突缓解的一种形式。与将教师分配到远离他们家乡的地区不同，基础教育部采用了一种“职位发布”的方法，允许候选人申请他们自己社区的职位。这种方法不仅提高了留存率，还增强了当地信任，因为“被招募的教师会申请他们来自的地区”，因此被社区成员所熟知，包括潜在的抗议者。通过将教师更接近他们服务的社区，这种策略旨在减少紧张局势的可能性，并在不安全的地区促进更大的稳定。

避免伤害

为了弥合平行系统之间的差距，一个项目团队试图促进国家和民族行为者之间的协调：“我们首先考虑的是孩子……有些系统只提供初级教育，有些提供中级教育。但是如果你想上大学，这些孩子没有得到中央政府认可的教育，所以他们不能进入大学。”这种认可上的差距加剧了长期的排斥。该团队试图“促进系统之间的流动性”，以最小化伤害，同时避免政治对抗：

“我们认为这最有可能不会造成伤害……不是每所学校，而是教育部门下属的每所学校，即使是那些部分由当地民族团体管理的学校。”

在莫桑比克，课程政策的灵活性被利用来应对意识形态同化的现实。虽然80%的课程由国家设定，但剩余的20%可以进行地方适应，允许学校在课堂内外整合有关社会凝聚力、和平与稳定的信息——既在课堂内也在更广泛的社区中。正如一位团队成员解释的那样，这个空间被用来“在学校内传播信息，也在社区中传播关于社会凝聚力、和平与稳定对社区发展的重要性。”这种方法使教育交付能够加强和平建设目标，而不会引发政治争议，因为核心课程、教科书和项目内容仍然在国家监督之下，并得到广泛接受。

在冲突影响地区，有针对性的参与可以减轻边缘化风险，即使没有完全的监测访问权限。在一个和平队志愿者（PCV）的背景下，某些危机影响学校被排除在基于结果的融资之外，被看作是加剧了不满。“当你边缘化他们时，你就在加剧问题。”团队认为，教育应该与其他部门在安全风险评估中区别对待，主张对学校进行更细致的分类，分为高风险、中等风险和低风险组。这使得之前被排除在外的学校能够获得资助——现在覆盖了“大约70%的红色区域学校”——即使现场监测仍然有限。受访者指出，延长资助减少了被忽视的感觉，并通过表明受影响的社区“没有被排除在政府优先事项之外”来帮助对抗激进化的原因。

提升持久性的潜力

持久性的潜力可能需要从预防整个系统的崩溃开始。在一个PCV设置中，P4R资金成为了部门的财政生命线，维持了核心功能，如保持照明、操作电梯、配备IT部门，并使部门能够资助否则无法进行的活动。正如一位受访者所解释的，“这笔钱……成为了他们的生命线。这是唯一流入部门的资金。”尽管实现了所有DLIs并发放了100%的资金，但由于宏观经济崩溃和结果的倒退，该项目被评为中度不满意。然而，正如团队所争辩的，“我们没有反事实。”如果没有这笔资金，情况可能会“更糟，更糟，更糟”，这表明即使在条件恶化的情况下，持续的参与——甚至在恶化条件下——帮助防止了服务交付的更深层次崩溃。

在一个PCV设置中，设计策略通常将创新或复杂活动的间接第三方实施（TPI）与逐步将责任转移给政府相结合。这种分阶段的“转移”方法旨在确保在外部支持撤出之前，长期连续性所需的系统和能力已经到位。

当项目与正式的法律承诺和强大的社区参与相结合时，持久性的潜力得到了进一步加强。例如，由世界银行资助但由当地招聘和培训的工作人员管理的社区基础学前中心——设计有明确的过渡计划。尽管该项目目前包括津贴，但它还包括与财政部的结构化对话，以确保在关闭前政府吸收成本，符合教育法。同样，为了满足国家基本教育年数的目标，该项目将现有的小学升级为举办初级中学班级——增加教室、供水、卫生设施和实验室——特别惠及那些可能因距离或安全问题而辍学的女孩。由于这些倡议直接响应政府优先事项和法律框架，它们的可持续性前景被认为要高得多。

附件6 – 部门简报：城市服务

本简报探讨了援助行动者在支持PCV设置中的城市服务交付时面临的挑战，包括他们如何在实践中适应这些限制。它借鉴了为世界银行关于PCV背景下服务交付的程序性咨询服务而开发的多方面研究方法。

这里呈现的研究结果基于对世界银行在PCV环境下的城市项目进行的运营审查，包括对项目团队领导的调查（n = 42）；以及与6个国家参与城市运营的员工进行的深入访谈（n = 15）；还有2025年5月为期两天的工作坊中参与者提供的贡献。引用已根据需要进行编辑（并且在需要时，以可见的方式用[...]标记），以尊重访谈对象的意愿。

为什么在长期危机期间投资城市服务至关重要

城市地区在长期危机中扮演着越来越核心的角色。随着流离失所变得更加持久，越来越多的人定居在城市——无论是出于被迫、必要还是愿望——城市中心正在吸收大量、往往是未经计划的人口流入。与此同时，它们正面临着基础设施薄弱、机构脆弱以及对服务获取权的竞争日益加剧的问题。这种流入改变了城市的结构，通过非正式扩张改变了其空间布局。这样的流入也改变了城市的社交构成和信任网络，从而对已经碎片化的机构安排进行服务定位和覆盖造成了压力（世界银行2023b）。

在某些PCV环境中，城市是争议和动员的中心。它们经常成为对立当局的控制目标，这使得投资和支持变得不可能，原因包括不安全、受限的访问以及熟练人员的迅速流失。同时，城市和城镇也是抗议和政治表达的场所，集体行动既可以挑战，有时也可以加强有限政府权威的脆弱合法性。

在长期危机环境中投资城市服务的正当性往往不仅仅是因为需求，还因为减少社会紧张和促进包容性恢复的潜力。项目中反复出现的一个理由是，对基础设施（如道路、水和卫生设施）的不平等获取会引发被边缘化和排斥的感觉，这反过来可能会加剧不稳定性。正如一位受访者所解释的，“社会紧张基本上是因为人们感到被边缘化，感到他们没有权利像其他人一样获取服务和基础设施。所以，如果我们能够帮助缓解这个问题或减少社会紧张，我认为这本身就是很大的价值。”这涉及到一个更广泛的、隐含的变革理论，即在城市中恢复公平、可见和功能性的服务可以帮助重建公民与机构之间的信任；减少不满和潜在的城市抗议；即使在更广泛的冲突和暴力中也能创造一种正常感。

同时，城市被视为接触大量人口和在压力下保持基本系统的务实切入点。城市密度和相互联系提供了接触更多人的机会，实现规模经济，并建立长期系统。它们还是市场、就业和企业的重要中心——即使在，或者可能特别是在长期危机时期。它们提供了推进经济复苏与服务交付并行的关键能力。

在国家力量薄弱或冲突的背景下，城市中心通常保留一定程度的功能性治理、服务基础设施和市场活动，使它们成为发展参与的可行空间。项目旨在通过维护关键系统如排水、道路和供水来“保持城市运转”，同时避免直接参与最不稳定或争议最多的区域。通过这种方式，对城市服务交付的投资被理解为稳定化的手段和通往更长期制度强化的桥梁，从而为最终的经济复苏奠定基础，通过保护资产、建立市政能力，并将人口流动锚定在相对安全的城市空间。

几份报告将维持服务交付（包括通过防止机构崩溃和维持基本功能）在PCV环境中的核心发展目标确定为（参见世界银行、红十字国际委员会、联合国儿童基金会2021年）。

城市服务作为竞争的竞技场

在PCV环境中，城市服务交付——特别是水、废水和基础设施——通常深深地卷入政治竞争（见表31）。武装团体、精英和对立的当局可能会破坏建设、封锁材料和/或操纵物流作为破坏和干扰的形式。基础设施、材料和资金等资源经常被重新定向用于恩惠、征税或政治影响力。城市服务被用来主张领土控制，参与者垄断网络或选择性地限制访问。通过不明确的授权、重叠的当局或政治化的采购，交付机制被同化。服务的获取通常由地理、流离失所或政治隶属关系决定，使边缘化社区得不到充分服务。最后，基础设施本身成为象征性占有的工具——用于表达政治身份、加强抵抗叙事或通过城市的空间政治来质疑合法性。

overlapping authorities, or politicized procurement. Access to services is often determined by geography, displacement, or political affiliation, leaving marginalized communities underserved. Finally, infrastructure itself becomes a tool of symbolic appropriation—used to express political identity, reinforce narratives of resistance, or contest legitimacy through the spatial politics of cities.

在不断受到冲突或暴力影响的环境中，服务可以成为物理和话语空间，在这些空间中，日常对资源的争夺与更广泛的政治权力、权威和合法性的斗争交织在一起。城市服务特别容易成为争议的场所，因为它们集中了人口、基础设施和政治象征，在这些空间中，即使表面上远离前线，也仍然高度暴露于冲突的间接影响。城市地区容纳了内部流离失所的人口（IDPs）或难民，继承了破碎的机构，并在模糊的授权下运作。因此，它们反映了并放大了长期危机的更深层次的政治和制度断裂。

表30 城市服务中的争议形式

	占领和领土提取控制同化选择性访问，通过服务交付的否认或针对性或象征性
破坏						服务
和破坏						资源
暴力，	基础设施，	控制城市		服务的获取城市
政治	材料，和	对水的	治理	由政治	基础设施
不稳定，	财政转移	和城市	结构和服务	地理，	和服务
交付成为	阻断或	由精英或	用于断言	系统被	重新定向
破坏或	武装行为者	权威—	操纵	联系，—	例如，通过
限制物质	例如，为	政治身份	断言	建设，	例如，目的
破坏	政治	排除	例如，	不明确的	IDP定居点
或延迟	杠杆作用，	征税访问，	授权，	或不稳定	或命名
基础设施	个人利益。	或扣留	角色混乱，	邻里。	公共空间，
投资。	在	服务中的	政治化	有争议的	捕获。
土地权利，或	区域。	抵抗	通过服务	提供。	明显/可见的破坏
隐蔽/不那么明显的控制		来源：证据审查	争议的驱动因素		争议是由三个根本定义PCV环境中服务交付景观的条件加剧的。这些是：(i) 对权威的相互竞争的主张；(ii) 混乱的系统碎片化；以及(iii) 对关键能力和资源的严重和长期稀缺。
		contested	capture.		land rights, or
			areas.
						narratives of
						resistance
						through service
					provision.

Overt/visible disruption

Covert/less visible control

Source: Evidence review

Drivers of Contestation

Contestation is intensified by three conditions that fundamentally define the service delivery landscape in PCV settings. These are: (i) rival claims to authority; (ii) chaotic system fragmentation; and (iii) acute and prolonged scarcity of vital capacity and resources.

对权威的竞争性主张、土地和责任的重叠主张，以及政治化的材料和基础设施获取，使得基本的城市服务容易受到操纵、排斥和中断。参与者（中央政府、地方政府、民间社会以及正式和非正式的私营部门）的密集层叠形成了流动且常常存在争议的治理安排，从而使服务提供成为合法性既被展现又被挑战的领域。与此同时，稀缺不仅仅是资源限制，而是一种政治结构化的条件，它决定了谁在何时何地得到什么——从而进一步激发了更多的争议。

权威的竞争性主张

城市服务——如水——可以成为政治控制的工具和主张权威的竞技场，特别是在竞争领土影响力和合法性的对手之间。在叙利亚，敌对武装团体战略性地将水武器化，作为控制和胁迫的工具。正如Abbara等人（2021年）所描述的，伊拉克和叙利亚的伊斯兰国（ISIS）故意污染了在Deir ez-Zor、Raqqa和Aleppo的饮用水，以限制平民的流动性并主张领土优势。在冲突的不同阶段，水基础设施被用来施加强制性税收，切断对反对派控制区域的供应，或谈判获取——使水既是军事工具，也是政治工具（Daoudy 2020年）。在索马里的摩加迪沙，控制水资源与基于氏族的政治紧密相连。根据Davies等人（2023年）的说法，强大的氏族垄断了对管道基础设施的访问，并利用它来巩固权威并扩展赞助网络。在这种情况下，水的提供不仅仅是一项服务，而且是一种分配权力的机制——通常会加剧不平等的获取。

即使争议的焦点在外部，城市也会间接地受到冲突和暴力的影响。城市表面看起来稳定，但实际上深受争议治理、资源转移和别处冲突间接溢出的影响。即使首都距离冲突影响区非常遥远，一位团队成员指出：“国家仍然受到影响。政府仍然很弱。它无法管理其所有领土。资源被转移到战争中。”对运输走廊的控制可以孤立其他方面稳定的市中心，从而加强空间碎片化和不平等服务访问的模式。关于另一个国家，项目团队成员指出：“即使城市本身是安全的...通往[城市名称]的道路是不安全的。”

不稳定性和领土控制的碎片化导致了一系列关于后勤安全的连锁反应，扰乱了城市服务的提供。例如，一位受访者解释说，尽管城市本身相对平静，但国家级的不稳定仍然会干扰投资：“当国家关闭或边境关闭时……就没有水泥，没有汽油，没有铁。这会影响工程实施的时间表。”在另一个案例中，获取关键材料的方式更多地受到占领下的政治调控，而不是不安全因素的影响。“许多材料被视为‘双重用途’……所以那是不允许的……你必须为此进行大量的协调。”这些限制导致了不可预测的延误和供应链的中断——不是因为暴力本身，而是因为对进入、时间和方式的政治化官僚控制。在这两种情况下，后勤不安全不仅仅是技术障碍，而是反映了围绕资源流动的长期危机中争夺的治理。

混乱的系统碎片化

长期危机和暴力逐渐产生了一个高度碎片化的城市服务提供机构景观。在中央和次国家级机构弱化或部分机构的情况下，各种非政府行为者通常会介入提供或影响服务，每个行为者都有其独特的任务和利益。这些行为者可能包括当地的人道主义机构、非正式的服务提供者，或包括非国家行为者在内的平行权力机构。他们的角色经常重叠或冲突，从而造成混乱、重复和覆盖范围的空白。在这样的环境中，加强与地方政府、公用事业和其他核心服务机构的合作至关重要。城市管理依赖于多个行为者之间的协调——包括市政当局、东道社区、私营部门提供者以及发展和人道主义伙伴。它还依赖于支持现有的城市系统、土地市场和服务网络，这些是长期韧性和持久潜力的基础。

城市治理结构的碎片化导致了责任归属的不确定性。在许多城市持久危机（PCV）的背景下，特别是在那些拥有联邦或过渡治理系统的背景下，市级层面没有明确的权威。这种缺乏明确性被描述为一个持续的障碍。正如一位受访者所解释的，“没有明确的指导方针……[关于]谁做什么……所以他们……[说]，‘好吧，你负责，’但谁说的？”……“在其他情况下，”

在这些情况下，我们实际上对国家和市政级别的角色有明确的指导方针。但在[这个国家]，他们没有这样的标准。”该项目最终帮助定义了一个可行的角色分工，中央政府承担“支持和质量保证”的责任，而市政政府则负责实施。“这是该项目的一大成就。因为中央政府通常想要资金……所以它克服了很多政治问题，因为地方政府有兴趣为当地居民提供基础设施。”

在PCV设置中的城市服务提供特别受到土地治理系统碎片化的阻碍。最持久和复杂的障碍之一是土地所有权不明确或存在争议的挑战。土地的法律地位——特别是在非正规定居点或城市周边地区——通常是模糊的和/或有争议的。这给基础设施投资带来了严重的限制，因为项目必须处理重叠的索赔、未注册的所有权和不明确的管辖权。即使当局愿意提供服务，缺乏有效的土地治理框架也可能导致争议、排斥或偏袒的感知——从而破坏了合法性和可持续性。

这个问题在位于私人土地上的IDP定居点尤为严重，像世界银行这样的机构通常无法参与，除非项目是在允许更大灵活性的紧急程序下准备的。随着流离失所的状况变得旷日持久，这些临时定居点演变成了事实上的城市社区，进一步复杂化了规范土地所有权或规划服务提供的努力。这些模糊性往往不会随时间的推移而解决，反而会变得根深蒂固，从而使社区陷入法律地位的不稳定状态，使服务提供变得更加——而不是更少——困难。即使是看似提供了一个更清晰切入点的国有土地，也常常卷入习俗索赔、非正式的土地安排或地方权力斗争，从而揭示了在旷日持久的危机中城市系统的分裂、多元和不可预测性。

能力和资源的极度和长期短缺

在长期危机中的城市服务提供受到极度和长期的资源短缺——不仅仅是金融资源，还包括材料、基础设施、熟练人员和机构能力——的塑造。长期城市危机中的资源短缺既非偶然，也不完全是物质的。实际上，它是政治的、结构的，往往是人为制造的。它源于数十年的低投资、扭曲的治理安排、缺乏财政分权和不安全。它反映在

脆弱的采购生态系统、技术专长的流失，以及地方政府机构的侵蚀。

地方政府的能力往往非常有限或者完全缺失——这限制了可持续、分散式交付的前景。例如，一名团队成员指出，市政当局“根本没有所谓的本地银行”，这意味着没有财政转移支付，也没有真正的预算系统。“一切都停留在州级层面。”一个旨在引入区级转移支付的试点项目正在进行中，但问责制度和财务管理仍然处于初级阶段。城市层面的能力缺口阻碍了实施和本地化，特别是在政治上有争议或制度不发达的情况下。

冲突的遗留问题对政府机构和项目实施单位（PIUs）都有持久的影响。在许多情况下，政府方面的弱能力会减慢采购和拨款的时间表。一位团队成员解释说，即使是相对较强的水务部门PIU“仍然在低能力环境中运作……准备条款、招标文件、采购包需要更长的时间，并且需要更多的支持。”与此同时，世界银行团队在招募合格员工到不安全地区时面临困难。“实际上我们给在[不安全地区]的员工支付了额外的津贴……但即便如此，也有些抵触情绪。他们中的大多数人在[首都]有家庭……他们总是想把运营搬回首都。”

在高风险或被封锁的环境中，私营部门的参与受到严重限制。在一个PCV（私人资本参与）的环境中，国际公司由于运营风险而不愿意投标，这增加了成本并缩小了承包商的范围。一位受访者表示：“没有国际公司感兴趣，因为风险……成本上升是因为他们在定价中考虑了这种风险。”此外，项目实施的延误还因占领当局对建筑材料进口的控制而加剧：“[该]政策要求对每一种进入[该国]的材料进行审查。有时它会在港口延误……有时它被放行，但会在等待协调的仓库中存放。这些材料需要更长的时间才能进入。这是项目实施中的一个主要延误。”这种人为的稀缺性——政治限制对商品流动的产物——为长期危机中的占领或封锁领土增添了另一层复杂性。

安全相关的访问限制和承包商短缺直接削弱了交付时间表和质量。在一个PCV环境中，城市之间私营部门的能力差异要求调整采购方法。正如一位TTL所提到的：“[城市名称]是最困难的一个，因为进入并不容易。在承包商方面，我们不得不进行直接选择，因为没有多少承包商能在那儿工作...同时还要保证他们的个人安全。”后续和监督工作被委托给当地单位，通过远程监控工具如地理使能监测和监督倡议（GEMS）进行补充。尽管采取了这些适应措施，“但到目前为止，那里的进展并不理想”，这在很大程度上是由于当地能力薄弱。同样，在另一个国家，一个省份的承包商可用性限制意味着“竞争将相当有限...这也为没有理想的招标过程留下了一些空间。”安全限制也限制了现场访问：“我们不能自己去现场...我们只能去到东部的现场然后返回。”

对有效性、减害和持久潜力的限制

在PCV环境中提供城市服务需要极端的运营敏捷性。本节探讨了与三个相互关联的挑战相关的重大运营限制：

• 有效性常常因为忽视的累积遗产、膨胀的成本以及在快速增长、分散的城市中心无法规模化的不可能性而受到损害。

• 即使项目是本地化的、出于好意的，但在未满足的期望、政治捕获或薄弱的保障措施的重压下，努力做到不造成伤害可能会失败。

同时，服务能否持久不仅取决于技术设计或成本回收，还取决于结构因素——维护文化、机构韧性以及长期的外部支持——这些通常超出了项目的控制范围。

本节基于访谈和项目数据，考察了这些相互竞争的需求在实践中的表现，以及世界银行在PCV环境中提供城市服务的经验揭示了哪些限制、风险和可能性。

有效性

表31 世界银行对PCV环境中城市服务有效性的理解

有效性的含义	世界银行团队的操作解释
防止服务下降	优先事项是防止核心城市基础设施因冲突相关的延误或短缺而进一步退化。
保持服务功能	尽管存在访问和承包商能力限制，也要保持市政服务的运营。
即使在冲突影响地区，也要保持持续的访问。	即使接近道路不安全，也要确保对城市和项目现场的安全进入。
恢复/修复功能	修复核心基础设施以恢复最低服务标准。
扩大进入范围	将市政服务网络扩展到服务不足的社区。
提高质量	升级基础设施标准以提高可靠性和安全性。
目标和公平的进入	针对服务不足或被排除在外的社区，以减少差异。
在限制条件下的成本效益	解决与冲突相关的价格上涨和承包商风险溢价问题，同时不使项目停滞。

来源：运营审查

成本效益交付的运营障碍

在冲突和暴力影响的城市地区，由于基础设施的起点极低，成本效益交付常常从一开始就受到破坏。多年的投资不足、与冲突相关的损害和忽视意味着许多城市开始时就拥有已经退化的、过时的系统，这些系统需要大规模的修复才能使任何新的服务投资扎根。因此，在PCV（持久冲突和暴力）背景下，城市基础设施常常依赖于不再适用的遗留资产，这使得即使是基本服务的交付成本也膨胀了。例如，在一个PCV城市中，一个巨大的水短缺问题源于依赖一个正在退化的工厂，正如一位受访者所指出的，“在满负荷运行时，它大约可以供应300万人……但那个工厂大约是20年前建造的……现在迫切需要修复。”在这样的环境中，新的投资必须首先补偿衰败的累积效应——更换或修理长期被忽视的系统——然后才能产生回报。

在许多城市PCV（持久冲突和暴力）环境中，由于多年基础设施的衰败累积效应，服务交付成本大幅膨胀。在某个PCV环境中，国内产业和交通基础设施的崩溃使得即使是基本公用事业的运营成本也很高。一位受访者指出：“一切都是进口的，对吧？国内产业实际上已经崩溃……化学试剂必须从国际市场以很高的成本进口。”这些瓶颈造成了延误，并使成本远远超出了当地公用事业通过收费能够回收的范围。基础设施的衰败和薄弱的能源系统加剧了这一挑战：“电网不工作……所以他们必须使用发电机，这意味着使用柴油。柴油是要花钱的。”此外，还有腐败、盗窃和膨胀的采购造成的损失。一旦货物运到港口，“有很多腐败……要清关所有的东西”，而且“道路真的很糟糕……几乎没有路……”

在危机影响地区忽视基础设施的长期成本可能是深远的——无论是在财务上还是在服务效果的损失上。在一个PCV设置中，一个项目团队回忆起早在2000年就反复提出警告，关于地下水层状况恶化的问题，警告说如果没有及时投资，它将达到一个不可逆损害的点。到了2017年，这已经成为现实：事实上，不到5%的水被认为对人类使用是安全的。最初的愿景是雄心勃勃的——一个全国性的水安全计划，以绩效为基础的激励措施来加强公用事业。然而，尽管在一个地区的努力取得了进展，但另一个组成部分最终因为在一个被围困的地区推进大规模、固定基础设施的政治困难而被放弃。一个海水淡化厂被提出作为一个替代方案，技术上是可行的，并且可能独立管理。设计和研究已经完成，但在捐助者兴趣的转变和领导层过渡中，新来的工作人员选择避免那些被视为政治上“困难的讨论”，从而导致了进展停滞。

这个案例强调了长期危机中的一个结构性风险：当基础设施投资因为政治敏感性、机构复杂性、风险规避或不安全而被推迟或降级时，结果不是中性的推迟——而是积极的恶化。随着系统的崩溃，最终的修复成本飙升，成本效益交付的范围缩小。基础设施可能在政治上比人道主义项目更难。然而，完全避免它最终可能会侵蚀整个服务系统的有效性和可持续性。

城市规模，未满足的需求，以及有效性的限制

即使执行得当，在长期危机中的城市投资往往也难以满足迅速增长的需求，并可能造成紧张局势。在某国，一个水资源项目针对了一个拥有20多个社区的城市中最严重的四个受影响社区，那里的网络已被摧毁，流离失所的人口急剧增加。“那里什么都没有，”团队指出。“因此选择了这些。”然而，尽管必要，投资仍留下了显著的缺口：“也许这个项目可以覆盖1000万人……但你仍然有800到1000万人在受苦，没有水。而且人口增长非常非常快。”这不仅说明了规模的限制，还说明了在密集城市环境中排除在外的可见性和政治影响。“城市里有很大的呼声，”受访者指出，反映了针对性投资和广泛未满足需求之间的紧张关系。在这样的环境中，“邻居们”可能并肩而居，但接受的服务水平却大相径庭，即使是有效的干预措施也冒着加剧不平等和边缘化感知的风险。在许多PCV城市地区，这种压力因多年来持续涌入的被迫流离失所者而加剧，意味着需求的增长通常比任何干预措施的响应都要快，实际上没有机会“迎头赶上”。

不造成伤害

表32 世界银行对PCV环境中城市服务中不造成伤害的理解

不造成伤害的含义	世界银行团队的操作解释
避免政治化	保持基础设施投资决策不受政治对立或精英控制的影响。
负责任地保持参与	在脆弱城市保持存在，同时调整范围以避免加剧风险。
最小化对受益人的伤害	避免因基础设施工程而导致的流离失所、排除或伤害。
保护前线员工	确保在高风险地区的工程师、承包商和市政员工的安全。
防止服务被工具化	限制基础设施加强派系控制的风险。
促进冲突敏感的公平性	将服务分配给边缘化地区以减少不满。
防止有害的系统扭曲	避免以削弱它们长期的方式绕过市政系统。
管理期望	在不安全的环境中管理公众和政治对交付速度的期望。

资料来源：证据审查

未满足的期望和意外后果

在受危机影响的城市环境中，出于善意的干预措施可能会无意中提高社区的期望，这些期望超出了系统提供服务的能力——特别是当项目实施因机构瓶颈、能力差距或资源匮乏而延迟时。在一个案例中，一个技术复杂的干预措施——专注于土壤侵蚀——的高度雄心进一步加剧了这些风险。随着延迟的增加，当地居民对承诺与实际交付之间的明显差距感到沮丧。市政官员和项目工作人员非常清楚，反复的现场访问和初步参与已经表明了进展，无意中创造了后来未能满足的期望。当因涉嫌欺诈和腐败而停止工作时，情况进一步恶化。结果，未付工资的工人开始在项目实施单位（PIU）外抗议，迫使世界银行团队寻求当地政府和州长办公室的支持，以管理不断升级的政治紧张局势。这些挑战因极其薄弱的文件记录和问责制度而加剧，这使得很难确定谁工作过，他们应得什么，以及谁负责支付。

这个案例凸显了一个更广泛的问题：即使项目通过招募当地劳动力来促进社区的认同感并建立持久的机构，它们可能会无意中提高难以满足的期望。同一项目团队指出，“每个人都将其视为世界银行的项目”——即使延迟或失败源于第三方行为者，如当地承包商或水务机构。这种责任模糊在制造稀缺——由腐败或寻租驱动——阻碍有效交付的环境中尤其危险。在这个案例中，延迟支付并非直接由世界银行程序造成。相反，它们是由于当地系统崩溃造成的，由于欺诈和政治干预而恶化。然而，声誉风险仍然落在世界银行身上。这指出了持久危机环境中的结构性紧张关系：旨在增强地方所有权的适应措施——如雇佣社区成员——如果治理安排过于薄弱，无法确保及时、负责的交付，可能会适得其反。如果没有足够的监督，嵌入性成为一种负担，使实施团队和地方政府面临社区的争议，这些社区的期望已被提高，但未得到满足。

目标定位中的政治影响风险

在危机影响的背景下，目标决策通常被框定为技术性或基于需求的；然而，在实践中，它们极易受到政治捕获的影响——特别是当合法性问题或机构主导影响资源分配时。在一个PCV（和平建设与恢复）环境中，一位受访者指出，选择投资的城市似乎至少部分是出于展示冲突影响地区没有被边缘化的愿望：“他们意识到……无论这些地区的状态如何，都需要在这些冲突区提供服务。”例如，在这样一个城市，尽管存在操作复杂性，政府仍坚持进行公共工程，这表明目标至少部分是由在争议地区维持存在和合法性的政治需要所塑造的。从这个意义上说，交付的政治承诺是由合法化目标所驱动的，这些目标并不一定是破坏性的或有害的。在某些情况下，它可以为投资创造一个有利的环境。

即使参与机制已经到位，它们作为防止政治化的保障作用也是有限的。在另一个例子中，一位受访者描述当地咨询过程“有点作用”，但仍然被希望“或多或少决定事情”的政府机构所主导。这种机构主导的风险是将参与转变为表演，其中咨询会合法化预先决定的决策，而不是使真正的社区声音得到体现。这些例子一起强调了在争议环境中原则性目标与政治影响现实之间的持久紧张关系。

社会保障的可能性与限制

在PCV（脆弱国家）背景下确保遵守ESF（环境和社会框架）既至关重要又受到严重限制。在一个PCV环境中，非预期后果的风险——包括严重违反环境和社会标准——被认为比在更稳定环境中要高得多。项目团队报告了在建筑工地上反复发生的基于性别的暴力事件、工人死亡事故和未解决的投诉，这凸显了人口的高度脆弱性和机构应对能力的有限性。在这样的背景下，没有世界银行的直接支持，就无法充分减轻保障风险。尽管通常由政府负责补偿项目受影响的人群，但这个特定的政府缺乏财政和行政能力来这样做，因此迫使世界银行直接承担补偿成本。这些经验强调了在低能力环境中应用标准保障程序的局限性。它们还指出了需要定制工具的需求，这些工具反映了PCV环境中特有的结构弱点和增加的风险。

同时，强大的保障系统即使在长期不稳定条件下也能为脆弱人群提供关键保护。例如，一个项目被迫取消了一项主要的防洪投资，因为它无法满足安置标准：在这种情况下，有300个家庭被安排搬迁，但由于缺乏可行的地点，项目无法在不冒伤害风险的情况下继续进行。尽管这个结果限制了交付，但它也展示了对社会保护的明确承诺。更广泛地说，这个PCV国家的机构实施保障的能力——特别是投诉处理机制、公民咨询和与市政当局的协调——被认为相对较强，即使与其它IDA（国际开发协会）国家相比也是如此。这表明，当保障措施在本地得到嵌入并有效管理时，它们不仅可以作为合规措施，还可以作为保护社区利益和维持合法性的机构锚点。在PCV环境中，保障既可以是一个失败点——也可以是在不确定性和风险面前的韧性来源。

潜力持久

表33 世界银行对PCV环境中城市服务潜力持久性的理解

子类别世界银行团队的解释
系统对齐和国家锚定	将基础设施计划与市政和国家战略对齐，以确保持续使用和维护。
机构连续性和维护	确保市政结构即使在不安全的环境中也能保持功能性。
逐步能力转移	将外部承包商的交付与市政员工能力发展相匹配。
前线和社区能力	为维护和修理或社区参与发展本地运营能力。
促进地方所有权	使用参与式规划进行城市升级，以确保相关性并维护资产。
传递价值观	在基础设施设计中嵌入包容性和公平原则。
机构能力建设	建立市政行政、规划和监督能力，以管理项目后期的基础设施。

来源：证据审查

财务可持续性缺口破坏可行性

财务可持续性是持久城市服务交付的主要制约因素。在许多PCV城市环境中，提供服务的成本与能够产生的收入之间存在持续的不匹配。在一个PCV环境中，“水的生产成本远高于水费”，造成了一个可持续性缺口，破坏了处理厂的可行性。改革水费结构的努力正在进行中，但成功取决于政治意愿和最终用户的负担能力。此外，公用事业常常面临来自不支付的公共部门消费者的巨额损失：“大约40%的产量被政府本身消费”，包括军事和警察服务，很少有付款。

政治利益可以破坏财务可持续性，从而侵蚀国家运营服务的长期可行性。

维护被忽视——即使是非收入基础设施

可持续性挑战不仅与成本回收有关，还与政府意愿有关。一些固定基础设施，如防洪设施或沿海韧性工程，被移交给公共机构，对社区参与的期望有限。“这不是需要公民支付费用的服务，”一位从业者解释说，指出这些投资仍然依赖于政府的维护能力。然而，实际上，运营和维护很少被优先考虑或资助。在一个PCV环境中，团队正在“在新项目的背景下尝试引入[维护]作为一个概念”，指出“维护的文化...实际上并不存在。”这种缺乏维护能力导致基础设施退化，并破坏了持久性的潜力。

没有长期外部支持，持久的服务是不现实的。

在长期危机中，讽刺的是，如果没有长期的外部支持，可持续性可能并不现实。几位受访者强调，关于援助退出和自给自足的普遍假设并没有反映实际情况。在一次PCV（持久危机情境）设置中，一位从业者指出：“我们投资的许多服务……在短期内到中期内都不会可持续”，并且将需要“生存差距资金”数十年。没有这样的支持，昂贵的基础设施——如废水和固体废物管理系统——将会恶化或停止运作。在政府能力和资源仍然严重受限的情况下，持续的捐助者参与被视为不是失败，而是维持基本服务的必要条件。在这个意义上，潜在的持久性概念通常被外部化给捐助者。

基础设施密集型服务通常需要长期的行为、制度和财务承诺，这些远远超出了典型的项目时间范围。正如一位受访者解释的那样，该城市的固体废物管理系统多年来一直是捐助者努力的焦点，然而“它不会按照应有的方式运作10年、15年或20年……这需要整个行为转变和一个转型期。”基础设施密集型服务将需要数十年的大量补贴和捐助者支持才能变得可行。这一现实与传统的五年项目周期相冲突，在这个周期中，“银行在这里，我们做五年，但你让它运作。之后——它不会。”对许多从业者来说，承认这一差距并不是悲观，而是对在危机影响环境中复杂、高成本服务持续存在的诚实评估。

安全和政治环境最终决定什么能够持久

服务的可行性还取决于政治和安全条件。在许多PCV环境中，可持续性不仅取决于财务模型或制度能力，还取决于更广泛的和平与治理动态。“我们只是希望有一些连续性……[并且]有足够的资金来维护已经建立的基础设施，”一位受访者强调了在缺乏稳定环境的情况下服务成果的脆弱性。在其他情况下，基础设施被故意破坏，需要反复重建：“那个时期建造的许多[设施]已经被摧毁和损坏……但即使是重建也可以在短期内可持续地改善水服务。”

目标之间的权衡

在PCV（政治暴力冲突）环境中支持城市服务提供的努力常常面临有效性、不造成伤害和持久潜力这三个目标之间的固有权衡。尽管这些目标并非相互排斥，但它们可能会使项目团队朝不同方向努力，特别是在高风险或政治敏感的环境中。驾驭这些紧张关系不仅需要战略判断，还需要对何时何地对谁来说什么是可能的有一个现实的理解。

有效性与不造成伤害

旨在通过触及最需要的人群来最大化有效性的项目可能会产生悖论，即增加政治或声誉风险。一个团队描述了这样一个项目，在PCV环境中尽管已经准备好实施，但还是不得不暂停，因为目标区域落入了叛军控制之下。尽管当地人口面临迫切的需求，但中央政府认为该区域在其管辖范围之外。因此，它拒绝允许可能被解释为承认非国家行为者的基础设施投资。结果，一个旨在解决关键水资源短缺的项目被搁置——这突显了基于需求的目标与可能破坏“不造成伤害”原则的政治限制之间的冲突，如果它撤回了社区已经依赖的基本服务。

风险规避与有效性

旨在保护高风险区域员工安全的安全协议也可能限制他们建立支持信任、所有权和持久性的本地关系的能力。一位在PCV环境中的受访者指出：“有些事情你需要亲自到场才能真正了解、理解并看到……信任是在人与人之间建立的。”虽然员工理解严格安全措施的理由，但无法在实地花费时间会削弱相互理解的发展，并可能随时间推移削弱项目表现。在城市环境中——项目通常复杂、显眼且政治敏感——与当地行动者的关系对于确保投资得到适当使用、维护和捍卫尤为重要。

understanding and can weaken project performance over time. In urban settings— where projects are often complex, visible, and politically sensitive—relationships with local actors are particularly important to ensuring that investments are properly used, maintained, and defended.

有效性与持久潜力

同样，旨在快速交付并取得可衡量成果的项目可能并不适合支持长期的可持续性。如果基础设施建设迅速而没有足够关注维护或机构能力，可能会在短期内提供访问，但随后很快就会损坏。相反，设计那些机构内嵌且财务可行的系统可能会减慢资金的发放或需要更复杂的安排——例如收费改革或维护计划——这些需要更长时间来谈判和实施。在PCV环境中，这造成了持续的紧张关系：项目应该追求可见的、立即的成果，还是投资于为项目生命周期之外的服务奠定基础？

导航和适应交付限制

在PCV背景下，城市服务交付不仅需要技术敏捷性，还需要政治和操作上的实用主义。本节详细说明了项目如何适应在充满争议的城市空间中交付的现实，以实现三个目标——提高效果、避免伤害和增强持久性。

提高效果

在许多PCV城市环境中，安全挑战迫使监控和实施策略进行适应。在一个由于帮派暴力而无法直接进入项目现场的环境中，第三方监控（TPM）变得至关重要。在这里，TPM被描述为“地面有眼”，允许在保护措施未得到尊重或工作表现不佳时发出早期警告。然而，即使在不太动荡的地区，旨在保护员工的安全协议也可能无意中妨碍访问，正如一位受访者所解释的：“安全使我们的工作更加困难和复杂，因为我们不能只是去看看东西。”项目还通过改变地理焦点进行适应。例如，在海地，安全风险导致项目指标减少：“我们从要达到的141个[市镇]中，只去了120个，因为有20个社区[如果你去那里]，你就会被杀。”这些适应揭示了团队如何在员工安全和有效实施之间进行中心紧张关系的导航。

一个项目强调了从一开始就规划延误的重要性，并警告不要按时间顺序安排工作。一位受访者指出：“设计中显然有一种顺序……我们将启动一系列工作……然后在中期审查后，我们启动第二波。”尽管旨在管理工作量，但这种分阶段的方法适得其反。“你需要在前两年内启动所有工作……以考虑到将会发生的延误。”延误不仅仅限于采购或技术能力问题。它们还源于操作上的不确定性以及机构的不情愿。教训很直接：“延误会发生……这是实施的文化。延误会发生，所以要准备好应对它们。”对于项目团队来说，这意味着尽可能早地提前进行合同签订和实施时间表，而不是依赖可能永远不会实现的中途修正。

另一个PCV环境中的项目突出了高合同量给PIUs带来的常常被忽视的负担。在反思额外融资的准备工作时，一位团队成员指出：“我们有3800万美元和大约60多个合同——包括大的、小的、咨询公司——但这是一大笔……所有这些需要准备和管理的合同……工作量很大。”尽管六年的项目时间线似乎足够长，但管理如此大量的合同——特别是小合同——的行政负担使员工能力捉襟见肘。“我们可以有大型基础设施和几个合同，”他们解释说，“但接下来有多个小型活动来支持机构——这是合同的大多数。可能有五六个大合同，其余的55个以上是小合同，这里那里，用于审计和小活动。”这些小合同消耗了PIU、采购人员和技术团队不成比例的时间和精力。他们得出的结论是，需要在规划阶段有意识地设计：“团队需要真正注意的是你的采购计划——你将会有多少合同。”在PCV环境中，机构能力往往有限，灵活性至关重要，合同的范围和数量必须经过战略调整，以避免压垮已经紧张的实施团队——同时不忽视机构加强和受托责任功能等基本活动。

避免伤害

在政治敏感的环境中，项目团队常常依赖干预措施的高度技术性来使目标决策免受政治干扰。一位在PCV（政治冲突与暴力）环境中工作的从业者描述了这种方法如何帮助抵制来自当地精英和政治行为者的压力：“我们尝试将所有决策基于技术标准——实施我们干预措施的可行性以及基础设施或地点的重要性。”通过强调工程评估和基础设施需求，团队能够抵制主观或政治动机的选择要求。“社区会向他们的地方政治代表施压，”他们指出，“但是保持非常非常技术化有助于我们进行抵制。”这种策略使团队能够在争议地区保持一个可辩护的分配逻辑。然而，它也凸显了一种紧张关系：技术中立性在PCV环境中可能是一个宝贵的保障；然而，如果与包容性参与不相平衡，它也可能掩盖潜在的不平等或忽视社会驱动的优先事项。

另一个PCV环境中的项目突显了参与式方法的常见不足：社区参与往往在项目设计阶段就提前完成，但在实施阶段却逐渐消失。一位受访者观察到，虽然通常会进行咨询以确定投资优先事项，但在那之后很少有持续的参与。“主要是在选择投资时使用参与式方法，而不是在实施期间，”他们指出。这种有限的方法可能会错失有关项目绩效的宝贵反馈，并削弱了当地所有权。“你需要在实施期间为社区扮演更大的角色……以确保事情朝着正确的方向发展，并且人们对产出感到满意和高兴。”在整个项目周期中嵌入参与——而不仅仅是在开始时——被视为改善响应性、维持信任以及确保交付与社区需求和期望保持一致的关键，特别是在PCV环境中，合法性和社会凝聚力是脆弱的。

在另一个PCV（项目合作方）的设置中，减轻意外社会后果和减少地方紧张局势的一种策略是通过雇佣当地劳动力，有意识地将社区成员纳入项目实施中。正如一位团队成员解释的，“我们也在尝试尽可能多地使用当地劳动力参与非技术性劳动。”这种方法在PCV城市环境中提供了创造收入的机会。它还有助于培养一种归属感，并消散当社区将自己视为外部干预被动接受者时可能产生的怨恨。“最终，他们不仅得到了基础设施，还通过这个项目获得了一些就业机会，”受访者指出。通过将短期经济效益嵌入项目设计中，团队试图管理对社会凝聚力的潜在风险，并加强基础设施投资的当地支持——这种方法反映了在PCV环境中对“不造成伤害”的实用主义理解日益增强。

提升持久潜力

在一个按照OP 7.30操作的PCV设置中，构建城市服务提供长期可持续性的最令人期待的例子之一来自于在地方水务公司实施的燃料退出策略。该方法旨在通过将公用事业转向太阳能并增强成本回收机制来减少对波动性燃料供应链的依赖。“我们建立了一个我们称之为燃料退出策略的东西，”一位项目团队成员解释说，“这个策略可以在项目时间线内完成的里程碑。”在评估的47个公用事业中，确定了关键投资——包括太阳能系统、水表和井修复。该策略不仅限于单一操作。相反，它整合了来自城市、能源和人力资本项目的支持，通过一个卫星图像平台进行协调，该平台允许进行综合监测和规划。“我们不仅整合了来自城市项目的全部支持，还包括了人力资本和由[一个联合国机构]实施的能源项目，”他们指出。结果是显著的：“现在三个主要的地方公司已经退出了燃料——意味着他们依赖太阳能系统和他们的收入。他们正在支付员工的工资、运营和维护费用。”另外50%的公用事业正在按计划实现部分财务自给自足，这标志着在PCV背景下向可持续城市水务服务提供的重要转变。类似的退出策略已经启动，用于卫生设施的水车运输，其中25%已经转向更可持续的解决方案。这个案例说明了如何通过协调的、跨部门的规划来创建更耐用、更少依赖紧急措施、随时间更具韧性的系统。

在另一个PCV（项目准备设施）的设置中，一个项目强调了制度改革——特别是引入基于绩效的任命——对于确保服务交付长期可持续性的重要性。国家水务局的表现被TTL（技术团队领导）描述为成败的关键因素：“如果该公用事业没有表现或无法运作，那么无论项目做什么都不会有任何影响。”认识到这一点，该项目包括了针对公用事业改革的有针对性的支持，包括用竞争性招聘的候选人替换首席执行官（CEO）。一位团队成员解释说：“公用事业现在有了一个新的CEO，他是通过竞争性招聘来的……这真的有帮助。”他指出，之前的领导严重破坏了机构的完整性：“他把它剥得一干二净……那里有巨大的腐败。”尽管公用事业仍然负债累累，但新的管理层被认为扭转了下降趋势，并开始重建信誉和功能性。然而，这个例子也引发了关于所有权和外部驱动改革的局限性的问题。虽然捐助者坚持竞争性招聘有助于避免机构崩溃，但它也强调了PCV背景下“持久性”的潜力有时可能取决于并非完全国内拥有的安排。在这种情况下，持续的影响依赖于基础设施投资，以及重塑负责提供它的机构的治理。

尽管经历了多年的暴力冲突，这个国家的基础设施治理在某些方面显示出了显著的韧性——特别是在道路维护成本回收方面。一位受访者强调了这样一个事实：一个专门的道路维护基金在法律规定的收入分享安排下继续运作——即使在一个深度分裂的政治环境中。“该基金的建立是为了通过燃油税来收取道路使用费。”他们解释道。由于政治局势，两个基金收集收入，并根据分权法将一部分分配给地方政府：“年度收入的30%归地方政府所有，他们用这笔钱来维护道路网络。”中央基金负责维护国家道路系统，而地方份额支持次国家道路——这是在危机中运作的财政转移系统的例子。项目实施通过专门的道路维护单位进行管理，这些单位是联合国项目事务厅等机构的对应部门。这个案例说明，即使在长期冲突的条件下，某些制度安排——特别是那些与资源生成和基于规则的分配相关的制度安排——可以持续并有效运作。它提供了一个罕见但重要的例子，说明系统持久性不仅可以通过外部支持出现，还可以通过具有明确任务和收入流的嵌入式结构出现。

在一个PCV设置中，一个创新的结果为基础的融资方案提供了一个引人注目的例子，展示了项目如何追求持续的潜力，即使在OP 7.30的有限背景下。该倡议通过也门的萨那、亚丁和穆哈拉的市容清洁基金工作，这些基金虽然不是正式的市政政府，但负责提供关键的固体废物管理服务。一位受访者解释说：“该项目正在激励三个市容清洁基金……改善他们的机构和固体废物管理服务。”奖金与实现特定的绩效指标挂钩，这些指标超越了短期产出，包括制定固体废物管理策略和提高自有收入来源的改进。“这些关键绩效指标……旨在加强机构建设，”他们指出，“所以这不仅仅是项目本身，而且是更具长期性的。”尽管资金规模仍然有限，但它被描述为一个战略测试案例，展示了如何在没有直接与中央部委接触的情况下加强服务提供和建立机构韧性。这种方法——通过联合国项目事务厅实施，联合国项目事务厅直接与清洁基金签署奖金协议——说明了如何通过有针对性、灵活的机制支持长期能力和财务可持续性，即使在正式国家参与在政治或程序上受到限制的情况下也是如此。

有持续参与的例子产生了更持久的结果。在某些情况下，长期参与有助于在危机周期中维持服务。在一个PCV设置中，世界银行在过去30年里支持了一家水务公司。尽管政治变动和反复的冲突，支持的连续性帮助该公用事业实现了成本回收并保护了其机构能力。在暴力期间，人道主义行动者通过使公用事业员工能够安全进入，发挥了补充作用。这个案例说明了在PCV背景下，“可持续性”可能不那么依赖于机构移交，而更多地依赖于适应性强的长期伙伴关系。

参考文献

Abbara, A., O. Zakieh, D. Rayes, S. M. Collin, N. Almhawish, R. Sullivan, and N. Karah. 2021. “在叙利亚将水作为战争工具：对伊德利卜和阿勒颇省腹泻病的影响。”国际传染病杂志 108: 202-208.

Abujaber, N., S. Alajlan, G. Jordan, S. Abujaber, and F. Vallieres. 2021. “在人道主义危机中设计和实施敏捷移动健康单元的全面框架：叙利亚西北部的案例研究。”国际灾害风险管理杂志 66: 102604.

Al-Jabassini, A. 2021. “战时及战后达拉阿巴勒德的服务交付武器化。”《种族灭绝研究杂志》第25卷第1期：122-131。

Alaref, M., O. Al-Abdulla, Z. Al Zoubi, M. Al Khalil, 和 A. Ekzayez. 2023. “长期危机环境下的卫生系统治理评估：叙利亚西北部。”《健康研究政策与系统》第21卷第1期。

主动学习网络以问责和绩效（ALNAP）. 2025. “推进地方主导的人道主义行动的中介模式。” 在：主动学习网络以问责和绩效。

Aoun, N. 和 M. Tajvar. 2024. “黎巴嫩的医疗保健交付：对优势、劣势、机会和威胁的批判性范围审查。”《BMC健康服务研究》第24卷第1期。

评估能力项目（ACAPS）. 2019. “也门分析生态系统：支持基于证据的人道主义响应。”

Ataullahjan, A., M. F. Gaffey, M. Tounkara, S. Diarra, S. Doumbia, Z. A. Bhutta, 和 D. G. Bassani. 2020. “这真的很复杂：马里冲突影响地区孕产妇和儿童健康及营养干预交付的案例研究。”《冲突与健康》第14期：1-17。

攻击卫生保健. 2024. “卫生保健攻击：双月新闻简报。” 在：不安全洞察。

Aula, A. 和 E. Abdulkarim. 2021. “武装冲突和大流行期间叙利亚的医疗保健领导力。”《BMJ全球健康》第6卷第5期。

Ayeni Gabriel, O., O. M. Olagbegi, O. Daniel Ebenezer, N. Thayananthee, 和 O. Co. Abanobi. 2021. “基本卫生服务包对南苏丹Wulu县居民的健康服务交付和死亡率影响的看法。”《公共卫生杂志》，第29卷第4期：893-902。

Bakchan, A., M. E. Hacker, 和 K. M. Faust. 2021. “通过综合人道主义-发展过程实现韧性水和废水基础设施系统：黎巴嫩长期难民危机的案例。”《环境科学与技术》第55卷第9期：6407-6420。doi:10.1021/acs.est.0c05630。

Batley, R. 和 C. Mcloughlin. 2010. “在脆弱国家与非国家服务提供者接触：调和国家建设与服务交付。”《发展政策评论》第28卷第2期：131-154。doi:https://doi.org/10.1111/j.1467-7679.2010.00478.x。

Batley, R. 和 C. McLoughlin. 2015. “公共服务的政治：一种服务特性方法。”《世界发展》第74卷：275-285。

Bedasso, B. 和 A. Mendez Acosta. 2025. “离开的教师们：布基纳法索的教师流失。”《国际教育发展杂志》第113期。doi:https://doi.org/10.1016/j.ijedudev.2025.103228。

比西姆瓦，G. M.-B.，帕奎夫，塞缪尔·卢瓦穆希·马卡利，罗西娜·比吉里纳马，以及E. Luranghire。2024。“针对医疗保健的暴力对儿童和母亲健康的影响：东刚果民主共和国三个卫生区的案例研究。”布卡武天主教大学地区公共卫生学院，国际救援委员会。

布卢姆，尤尔根·雷内，马科斯·费雷罗-罗德里格斯，以及维韦克·斯里瓦斯塔瓦。2019。和平与公共服务之间的路径：对后冲突国家公共服务改革轨迹的比较分析。发展方向。华盛顿特区：世界银行。

布-奥姆，I. R.，G. Loffreda，K. Diaconu，S. Witter，以及P. deVos。2023。“黎巴嫩非传染性疾病（NCD）预防和控制的政治经济学：识别政策变革和护理提供改革的挑战和机会。” BMC公共卫生23：1-12。doi：https://doi.org/10.1186/s12889-023-17357-1。

关注世界。2020。“紧急响应元评估。”

Daoudy，M. 2020。“叙利亚冲突中的水资源武器化：统治和合作的策略。”国际事务96（5）：1347-1366。doi：10.1093/ia/iiaa131。

Dasandi，N.和L. Erez。2019。“捐助者的困境：国际援助与人权侵犯。”英国政治科学杂志49（4）：1431-1452。doi：10.1017/S0007123417000229。

Davidson，A. A.，M. D. Young，J. E. Leake，以及P. O’Connor。2022。“援助与忘记敌人：国际发展在脆弱和冲突影响情况下的意外后果的系统评价。”评估与项目规划92：页面编号？doi：https://doi.org/10.1016/j.evalprogplan.2022.102099。

Davies，F. J.，M. Watanabe，以及K. Bhatti。2023。索马里地方政府与联邦制：拼凑碎片。组织？杂志？

Davies，S.，T. Pettersson，以及M. Öberg。2023。“有组织的暴力1989-2022，以及国家间冲突的回归。”和平研究杂志60（4）：691-708。doi：10.1177/00223433231185169。

Day，S. J.，T. Forster，以及R. S. Schweitzer。2020。“长期人道主义危机中的供水：对服务交付模式可持续性的反思。”乐施会政策与实践。

Deng，J.，A. T. Mayai，E. Kayitare，T. Ntakirutimana，O. Swallehe，以及T. Bizimana。2023。“对南苏丹朱巴县基本药物价格、可获得性和可负担性的评估。”药房政策与实践杂志16（1）：页面编号？172？。doi：10.1186/s40545-023-00675-5。

De Herdt，T.和K. Titeca（2016）。“口袋空空的治理：刚果民主共和国的教育部门。”发展与变革47（3）：472-494。

迪亚兹-瓦雷拉, A. 和 J. Vaessen. 2016. “当一切都是优先事项时，应该优先考虑什么？南苏丹危机敏感的教育部门规划。”联合国教科文组织，国际教育规划研究所。

Dureab, F., T. Hussain, R. Sheikh, N. Al-Dheeb, S. Al-Awlaqi, 和 A. Jahn. 2021. “冲突期间卫生系统的碎片化形式：也门的案例。” 前沿公共卫生。doi:10.3389/fpubh.2021.659980。

Elayah, M., N. Al-Sameai, H. Khodr, 和 S. Gamar. 2024. “在脆弱背景下基于社区的倡议和公共服务提供：也门的案例。” 非营利和志愿部门季刊 53(1): 5-28. doi:10.1177/08997640221145182。

Elnakib, S., S. Elaraby, F. Othman, H. BaSaleem, N. A. Abdulghani AlShawafi, I. A. Saleh Al-Gawfi, , 作者-插入完整信息. . . 和 H. Tappis. 2021. “在极端逆境中提供护理：也门冲突对卫生工作者个人和专业生活的影响。” 社会科学与医学。, 第272卷。doi:https://doi.org/10.1016 /j.socscimed.2021.113751。

Gahimbare, L., N. Shalita, E. F. Dumas, M. Rodríguez, 和 P. Moon. 2024. “与当地合作伙伴合作扩展布隆迪和马里的私营部门医疗网络的早期经验。” 全球卫生，科学与实践 12(5)。doi:https://doi.org/10.9745/GHSP-D-24-00109。

Glawion, T., 和 A. C. Le Noan. 2023. “叛军治理还是叛军地区的治理？中非共和国Ndélé的开采和服务。” 小战争与叛乱 34(1): 24-51。doi:10.1080/09592318.2022.2137282。

全球保护教育免受攻击联盟 (GCPEA). 2024. 教育受攻击。

Groleau, G. (2017). 改善管理和问责制：在刚果民主共和国实现更好获取和小学教育质量的条件？纽约，国际救援委员会 (IRC)。

Hogg, T. O. M., S, 和 S. Di John. 2017. “在暴力背景下提供社会服务：在逆境中取得成果。” 来自阿富汗、巴基斯坦和尼泊尔的报告。

Houiellebecq, E., K. MacAskill, 和 F. Sittaro. 2023. “使用系统思维方法评估脆弱背景下基本服务的影响：委内瑞拉的案例研究。” 土木工程与环境系统 40(3): 91-128。doi:10.1080/10286608.2023.2288611。

Iannantuoni, A. 2025. “外国援助的波动性与机构发展。” 世界发展 , 第189卷。doi:https://doi.org/10.1016/j .worlddev.2024.106690。

国际红十字委员会 (ICRC). 2015. “在长期武装冲突期间的城市服务：呼吁更好地协助受影响的人。” 日内瓦：国际红十字委员会。

国际救援委员会 (IRC). 2017. “城市流离失所背景下的公共服务提供：关于加强城市人道主义背景下公共服务提供重要性的讨论文件。” 伦敦：国际救援委员会。

琼斯，A.，N. 霍华德，和 H. 莱吉多-奎格利。2015. “在南苏丹加强卫生系统可行性的定性研究：国际从业者视角。” BMJ open 5(12) doi:https://doi.org/10.1136 /bmjopen-2015-009296。

卡豪，M. H.，S. A. 哈兰，A. 阿里，和 R. 沙阿。2024. “‘健康营地’模式：在索马里非国家武装行为者控制的、难以进入的地区进行儿童疫苗接种的独特方法。” 全球卫生行动 17(1) doi:https://doi.org/10.1080/16549716.2024.2391598。

库雷，R. B.，和 E. K. M. 斯科特。2024. “没有本地化的本地化：叙利亚战争中的人道主义反应与权力。” 世界发展 Vol 174 doi:https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2023.106460。

科赫，D.-J. 2023. 外援及其意外后果。劳特利奇。

科亨布格尔，A. 2025. 从也门教育攻击中恢复。萨那战略研究中心。

孔因迪克，J.，P. 萨埃兹。和 R. 沃登。2020. 包容性协调：建立基于区域的人道主义协调模型，全球发展中心。

劳德，A.，K. 阿吉巴德，N. 达伦多夫，F. 库布瓦耶祖，和 L. C. 莫里尼埃尔。2016. “中非共和国危机应对的跨机构人道主义评估。” UNOCHA (编辑)。纽约。由跨机构人道主义评估指导小组委托的报告。

劳伦斯，M.，T. 霍默-迪克森，S. 詹兹伍德，J. 罗克斯托姆，O. 伦，和 J.F. 东格斯。2024. “全球多危机：危机交织的因果机制。” 全球可持续性。doi:10.1017/sus.2024.1。

卢特瓦马，G. W.，J. S. 洛迪，J. O. 尤吉，N. 塔班尼克森，K. 泽克雷亚迈克尔格旺拉巴阿基塔，和 E. 雅各布斯。2022. “在长期危机中的卫生服务监督：对南苏丹支持性监督实践的定性研究。” BMC 卫生服务研究 22: 1-16。doi:https://doi .org/10.1186/s12913-022-08637-4。

马托索，M. 2018. 支持南苏丹长期危机中可持续的水服务提供：专业化社区主导的系统。乐施会国际，伦敦。

麦克劳克林，C. 2024. “公共服务作为携带观念的载体，这些观念（不）合法化国家：斯里兰卡免费教育的例证性案例。” 世界发展，173。

__. 2019. “非国家行为者、服务提供与国家建设。干预与国家建设手册。” N. Lemay-Herbert。

_. 2018. “当良性循环瓦解时：在分裂社会中不公平的服务提供与国家去合法化。” 干预与国家建设杂志 12(4): 527-544。

_. 2018. “When the Virtuous Circle Unravels: Unfair Service Provision and State De-legitimation in Divided Societies.” Journal of Intervention and Statebuilding 12(4): 527-544.

“服务交付何时能提升脆弱或冲突影响国家的合法性？”《治理》第28卷第3期：341-356页。

Medinilla, A. S., L 和 P. Veron. 2019. “思考本地。在索马里的治理、人道主义援助、发展与和平建设。”欧洲发展政策中心。

Mena, R. 和 D. Hilhorst. 2022. “在高冲突水平下优先处理灾害和人道主义响应时的路径依赖：南苏丹的定性案例研究。”《国际人道主义行动杂志》第7卷第1期：第5页？ doi:10.1186/s41018-021-00111-w。

Menon, B. B., Sabine 和 Kanishka Balasuriya. 2017. 也门政策简报4：包容性服务交付。世界银行，华盛顿

Milante, G. 和 Jannie Lilja. 2022. 慢性危机融资？五十年的人道主义援助和未来展望。斯德哥尔摩国际和平研究所。

Morris, L. D., M. W. Nyongesa, 和 T. D. Sokiri. 2024. “影响马里迪县南苏丹常规健康信息系统数据质量的因素。”《南非信息管理杂志》第26卷第1期 doi:https://doi.org/10.4102 /sajim.v26i1.1856。

Mpiongo, P. B., J. Kibanza, Y. Francis Kambol, D. Nyombo, L. Mwepu, D. Basame, 作者-插入所有名字... 和 A. Cikomola. 2023. “通过创新的次国家公私合作伙伴关系加强刚果民主共和国选定省份的免疫计划。”《疫苗》第41卷第51期，7,598-7,607页。doi:https://doi.org/10.1016 /j.vaccine.2023.11.029。

非传染性疾病联盟（NDC）联盟。2024. “被忽视且处于危机中：非传染性疾病作为人道主义环境中的优先事项。”

经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD DAC）。2021. “审慎应用评估标准。” OECD-DAC：巴黎。

Olivier de Sardan, J.P. 2011. “西非的八种地方治理模式。”《IDS公报》第42卷第2期：22-31页。doi:https://doi.org/10.1111 /j.1759-5436.2011.00208.x。

Piquard, B. 2022. “什么知识重要？在长期冲突中地方人道主义知识生产。中非共和国案例研究。”《和平建设》第10卷第1期：85-100页。doi:10.1080/21647259.2021.1989902。

Ramadan, M., H. Tappis, M. V. Uribe, 和 W. Brieger. 2021. “在冲突影响的脆弱国家获得初级卫生保健服务：喀麦隆、刚果民主共和国、马里和尼日利亚的次国家描述性分析教育和财富差异。”《国际健康公平杂志》第20卷第1期 doi:10.1186/s12939-021-01595-z。

Rinehart, G. P., T. Pherali, E. Chase, H.T. Zaw, 和 T. Naing. 2024. 缅甸教育的多样性和碎片化：由长期冲突和危机塑造的学校教育。冲突和长期危机中的教育研究。ERICC

罗，J. S., K. Natiq, O. Alonge, S. Gupta, A. Agarwal, 和 D. H. Peters. 2014. “评估在阿富汗使用基于本地的卫生设施评估方法：一项试点研究的新研究方法。”冲突与健康 8, 24. doi:10.1186/1752-1505-8-24.

Sanoussi, Y., O. A. Bright, A. Banke-Thomas, 和 Y. Sanni. 2020. “评估和分解撒哈拉以南非洲儿童健康和营养获取机会不平等：来自三个低人类发展指数国家的证据。”国际健康公平杂志 19: 1-16. doi:https://doi.org/10.1186/s12939-020-01258-5.

辛格，N. S., A. Ataullahjan, K. Ndiaye,J. K. Das, P. H. Wise, C. Altare, 插入所有作者... 和 P. Wise. 2021. “在冲突环境中向妇女、儿童和青少年提供卫生干预：从十个案例研究中学到了什么？柳叶刀 397(10,273): 533-542. doi:https://doi.org/10.1016 /S0140-6736(21)00132-X.

联合国人道事务协调办公室 (UN OCHA). 2025. 全球人道主义展望.

.2018a. “未来适应系列一个结束的开始：多年度规划以满足和减少长期危机中的人道主义需求。”

_.2018b. “四年评估综合：2014-2017年OCHA管理评估结果和教训的综合。”

联合国教科文组织 (UNESCO). 2016a. “对教科文组织在紧急情况和长期危机中教育作用的评估。”

.2016b. “教科文组织对叙利亚危机的教育响应：朝着弥合人道主义与发展鸿沟的方向。”

联合国儿童基金会 (UNICEF). 2020. “全球评估联合国儿童基金会2014-19年在长期危机中的WASH项目规划：纽约：联合国儿童基金会。”

_. 2019. 水火不容：脆弱和冲突影响环境中的紧急情况、发展和和平。

Widdig, H., N. Tromp, G. W. Lutwama, 和 E. Jacobs. 2022. “南苏丹卫生优先设置的政治经济学：卫生资金池基金案例研究。”国际健康公平杂志 21: 1-16. doi:https://doi .org/10.1186/s12939-022-01665-w.

世界银行. 2024. “走向建设索马里的社会契约：新兴联邦国家的国家可负担性、收入动员和服务提供。” (英文). 华盛顿特区：世界银行集团。

______. 2024. “尼日尔教育公共支出审查。”

__. 2023a. “世界银行集团脆弱性、冲突和暴力战略中期审查 (2020–25)。”华盛顿特区：世界银行。

__. 2023b. 世界发展报告2023：移民、难民与社会。华盛顿特区：世界银行。

_. 2022a. 透过镜子看：世界银行阿富汗投资组合对脆弱、冲突和暴力参与的教训 (英文)。

世界银行集团。2022b。“乍得，2010至2020财年：国家计划评估。”

世界银行集团。2022c。“实现本地化承诺的挑战：对HPC指导小组的关键问题和问题。”

世界银行集团。2022d。“脆弱性及其对社会契约和生活水平的影响。国家经济备忘录：中非共和国——从脆弱性到加速和包容性增长。”

世界银行集团。2022e。“在脆弱性、冲突和暴力中保持安全和学习：世界银行集团的方法论文。”

世界银行集团。2022f。“保持参与：在疏远环境中提供援助。”

世界银行集团。2022g。“透过镜子：世界银行阿富汗投资组合的经验教训，用于FCV参与。”（英文）

世界银行集团。2022h。“世界银行集团在乍得，2010至2020财年。国家计划评估。”

世界银行集团。2022i。“世界银行集团在马达加斯加，2007至2021财年国家计划评估。”

世界银行集团。2021a。“也门卫生部门：政策说明。”

世界银行集团。2021b。“世界银行在冲突情况下的参与：对2010至2020财年经验的评估。”

世界银行集团。2018a。“和平之路：包容性方法预防暴力冲突。”

世界银行集团。2018b。“关于在索马里理解非国家教育提供者角色的研究。”

世界银行集团。2018c。“在脆弱系统中的水资源管理：在中东和北非建立对冲击和长期危机的韧性。”

世界银行集团。2016。“介绍一个评估部门评估中服务交付的框架：城市交通、水和卫生、营养。”世界银行，华盛顿特区。

世界银行集团。2016。“走向索马里识别系统：ID4D诊断。”华盛顿，世界银行。

世界银行集团（2025）。“在FCV情况中解决性别的方法论文。”在FCV环境中实现性别平等的主题政策说明。

世界银行、红十字国际委员会和联合国儿童基金会（2021）。“联合力量对抗长期危机：对中东和北非的水和卫生设施提供者的人道主义和发展支持。”世界银行，华盛顿特区。

Zürcher, C. 2025. “在高度脆弱国家中什么援助有效（或无效）？来自阿富汗、马里和南苏丹，2008-21的证据。”在R. M. Gisselquist, Justino, P., 和 Vaccaro, A (编辑)的《脆弱援助：在弱国和冲突环境中发展合作》中。牛津：牛津大学出版社。

在长期危机和暴力环境中支持服务交付：权衡取舍

目录

框架

图ES.1 定义PCV环境 1

表格

致谢

缩略词

执行摘要

PCV背景下的服务交付特点为竞争、碎片化和稀缺

服务交付需要高度特定于情境的解决方案

根据情境调整成果

设计选择和在结果之间导航紧张关系

前进方向：如何在长期冲突和暴力背景下调整对服务交付的支持

步骤1 评估竞争、碎片化和稀缺如何影响选定服务的提供

权威的竞逐

竞争的表现形式

混乱的系统碎片化

碎片化如何表现

能力与资源的极度匮乏

稀缺如何表现

第二步 根据国家和部门背景校准结果

第3步 调整设计和交付选择

引言

本文的其余部分结构如下：

什么区分了PCV环境中的服务提供？

图3 PCV国家：指标系统性滞后

权威主张的竞争

混乱的系统碎片化

急性和长期的至关重要的能力和资源短缺

援助响应，但也重塑PCV动态

权威的对立主张

混乱的碎片化

急剧和持续的稀缺

在PCV环境中可以实现什么？

结果遵循不同的剧本

有效性

不造成伤害

信息框1 PCV中的性别

持久潜力

尽管存在这些限制，许多任务小组组长（TTLs）报告说

为什么权衡是不可避免的

在持久潜力与减害之间

在效果与减害之间

在效能与持久性之间

方框3 保持参与：来自现场的观点

适应服务交付支持以管理长期危机和暴力

一个跨领域的必要条件：理解环境和操作影响

框4 也门项目目标指数（PTI）：一种数据驱动工具，用于识别支持的重点区域

支持哪些服务？

框5 如何通过社会动态塑造PCV环境中服务的提供和接受

框6 项目团队如何处理可负担性问题

应该向谁投资（以及为谁投资）？

框7 在和平建设环境中，暴力、安全和领土控制的水平深刻影响服务交付

安全监控

与非国家行为者（NSAs）的谈判

在提供服务中应与谁合作

与政府合作

国内非政府行为者

社区是维持或扩展服务的另一个支柱

总的来说，发现集中在如何改进这种方法：

如何操作？

使用的工具

应对更高的成本

应对能力差距

盒子8 并行结构示例

补偿低薪或无薪

使用世界银行的运营灵活性

通过运营审查识别的适应措施总结

可以采取哪些不同的做法？

附录1 – 研究方法论

文献综述

运营审查

附录2 – 国家特征和数据

定义长期危机和暴力

PCV环境之间的多样性与内部多样性

附件3 – 服务成果和投资组合指标

附录4 – 部门简报：健康

为什么在长期危机期间投资卫生服务至关重要

健康服务作为竞争场所

竞争驱动因素

第二步根据国家和部门背景校准结果

第3步调整设计和交付选择

在长期危机和暴力环境下支持服务提供：权衡取舍的导航（Supporting Service Delivery in Protracted Crisis a）